I brevet 9. august 2013 ble departementet bedt uttale seg om det kunne være hensiktsmessig om hjemmelen for tilbakekall av godkjenning som trafikklærer mv. ble forankret direkte i vegtrafikkloven i stedet for i forskrift. Det fremgikk blant annet følgende av brevet herfra:
«I vegtrafikkloven § 27 annet ledd fremgår det at departementet kan gi forskrifter om godkjenning av trafikklærere. Forskrift om trafikkopplæring og førerprøve mm ble gitt av Samferdselsdepartementet 1. oktober 2004, trafikkopplæringsforskriften (troff.). Vegtrafikkmyndigheten kan gjennom vedtak tilbakekalle godkjenning overfor trafikkskole, kursarrangør, trafikklærer og faglig leder, jf. trafikkopplæringsforskriften (troff.) § 5-11. Dette er nærmere regulert i troff. §§ 5-12, 6-3 og 6-15.
Det bes om departementets redegjørelse for at vegtrafikkloven § 27 annet ledd også gir hjemmel for å gi forskriftsbestemmelser om sanksjoner. Det bes herunder kommentert at det gjelder tilbakekall av tillatelse til næringsvirksomhet. Tilbakekall av en slik tillatelse vil etter forholdene kunne ramme næringsutøveren hardt.
Tilbakekall av offentlig tillatelse er generelt omtalt av Sanksjonsutvalget i NOU 2003:15 «Fra bot til bedring» pkt. 15.3 (side 241-243). Sanksjonsutvalget vurderte at adgangen forvaltningen har til å kalle tilbake ulike typer tillatelser, bør reguleres i lov (side 242). Eksempler på slike lovbestemmelser er verdipapirhandelloven § 9-4, revisorloven § 9-1, apotekloven § 2-13, eiendomsmeglingsloven § 8-4, finansieringsvirksomhetsloven § 3-7, luftfartsloven § 5-6, vaktvirksomhetsloven § 7 og dyrehelsepersonelloven § 35.»
I brevet 20. september 2013 bemerket departementet at vegtrafikkloven langt på vei er en fullmaktslov og at bestemmelsenes utforming må ses i lys av dette:
«Loven gir på mange områder en kompetanse til å fastsette nærmere regler gjennom forskrifter, og denne kompetansen er ofte delegert videre fra departementet til underliggende etat. Vegtrafikklovens utforming må ses som et utslag av tidligere praksis med mer generelle fullmaktlover. I dag ville det naturlige være å uttrykkelig hjemle reaksjonsadgangen i loven, men dette kan imidlertid ikke innebære at eldre og mer generelt utformede fullmaktslover automatisk ikke gir tilstrekkelig hjemmel til å fastsette nærmere regler innenfor det feltet som omhandles i den aktuelle bestemmelsen. Det blir dermed en konkret vurdering av hvorvidt formuleringen om at det kan gis forskrifter om godkjenning, etablering og drift også innebærer at det kan gis forskrifter om tilbakekall av godkjenning.»
Departementet uttalte at en lov som gir hjemmel til å fastsette forskrifter om godkjenning, etter en naturlig tolkning også må hjemle regler om tilbakekall av godkjenningen og at godkjenningen forutsetningsvis må falle bort dersom vilkårene som har betydning for å gi godkjenningen, ikke lenger er oppfylt. Adgangen til tilbakekall for trafikklærere er ikke preget av uklare prinsipper med uklar rekkevidde; det foreligger et detaljert forskriftsverk, og det legges til grunn at berørte aktører vil ha forskriftene som hovedkilde ved tilgang til regelverket, noe som vil ivareta rettssikkerheten og forutberegneligheten.
«Kravet til klar og tydelig hjemmel må avveies mot hvor inngripende en tilbakekalling vil være for den enkelte … [T]ilbakekall av godkjenning får betydelige konsekvenser for tilsynssubjektet. Dette er bakgrunnen for at tilbakekall kun benyttes i de mest alvorlige tilfellene … [E]n tilsynsordning uten adgang til tilbakekall neppe vil ha særlig stor effekt. Pålegg og advarsler vil i seg selv ikke være tilstrekkelig. Anmeldelser er lite praktisk og alternative reaksjoner i form av underkjenning av opplæringen vil på en uforholdsmessig måte ramme uskyldige tredjeparter, og brukes derfor i svært liten grad.»
Videre viste departementet til at Vegdirektoratet har uttrykt at hjemmelen for å fastsette nærmere regler om sanksjoner og tilsyn burde utformes mer tidsriktig, og at det vil kunne være hensiktsmessig å presisere hjemmelen for tilbakekall uttrykkelig i lovteksten. Direktoratet har planlagt et større revisjonsarbeid i 2014, blant annet med bakgrunn i en prosess med evaluering av føreropplæringsmodellen, og det vil da være naturlig å se nærmere også på sanksjons- og tilsynsbestemmelsene. Avslutningsvis uttalte departementet:
«Oppsummert gir etter vår vurdering vegtrafikkloven § 27 andre ledd, sett i sammenheng med øvrige bestemmelser i vegtrafikkloven, tilstrekkelig hjemmel til å fastsette nærmere forskrifter om tilbakekall av godkjenning som trafikklærer. Mer tidsriktige hjemler for godkjenning og tilbakekall kan være hensiktsmessig, men et slikt eventuelt arbeid bør inngå en bredere sammenheng, hvor man vurderer tilsyns- og sanksjonshjemlene samlet.»
Jeg ser slik på saken
Tilbakekall av offentlige tillatelser er som Sanksjonsutvalget påpekte i NOU 2003:15 «Fra bot til bedring», et sentralt styringsverktøy i forvaltningens tilsynsarbeid. Adgangen til å kalle tilbake tillatelser gir forvaltningen mulighet til å gripe inn når vesentlige interesser står på spill. Som vegmyndighetene har vist til, er den norske trafikkopplæringen omfattende, og trafikkskolene er gitt et betydelig ansvar under opplæringen av elevene. I tilsynsarbeidet vil ofte advarsler og pålegg ikke være tilstrekkelig, og politianmeldelse er lite praktisk.
Departementets kompetanse til å gi forskrifter om godkjenning av trafikklærere og om etablering og drift av trafikkskoler og gebyr, jf. vegtrafikkloven § 27 annet ledd, er delegert til Vegdirektoratet. Adgangen til tilbakekall av godkjenning overfor trafikkskole, kursarrangør, trafikklærer og faglig leder er regulert i trafikkopplæringsforskriften (troff.) § 5-11 flg. Denne utformingen er, som departementet har påpekt, et utslag av tidligere praksis med mer generelle fullmaktslover.
Tilbakekall av offentlige tillatelser vil kunne ramme innehaveren hardt, særlig hvor innehaveren er avhengig av offentlig tillatelse for å kunne utøve sin næring på lovlig vis. Også tidsbegrensede tilbakekall vil kunne ramme hardt, siden dette i praksis normalt vil utgjøre et yrkesforbud så lenge tilbakekallet virker. Sanksjonsutvalget har derfor vært tydelige på at forvaltningens adgang til å kalle tilbake ulike typer tillatelser bør reguleres i lov, jf. utredningen pkt. 15.1 og 15.3.2.
Departementet har lagt til grunn at de berørte aktører normalt vil ha forskriftsverket som sin hovedkilde ved tilgang til reglene, og at dette i tilstrekkelig grad ivaretar rettssikkerhet og forutberegnelighet. Jeg er enig i at forskriftsbestemmelsene om tilbakekall fremstår som klargjørende, men disse er utledet av en lovbestemmelse hvor det ikke står noe om tilbakekallsadgangen, og derfor neppe har en slik klarhet i rekkevidden som Sanksjonsutvalget forutsatte. Utvalget vurderte det som et «minstevilkår» at loven er tydelig på at den hjemler tilbakekall i et bredt spekter av situasjoner.
Under henvisning til dette og til sivilombudsmannsloven § 11 finner jeg grunn til å underrette departementet om at jeg anser dette som en mangel ved loven.
Departementet har vist til at direktoratet vil foreta en gjennomgang av regelverket i 2014, og jeg ber om å bli orientert om fremdriften i dette arbeidet, senest høsten 2014.