Uttalelse
Sakens bakgrunn
Askøy kommune ga eier av en tomt dispensasjon fra arealformålet (LNF) og bestemmelse om byggegrense mot sjøen i kommuneplanens arealdel for oppføring av «enebolig med hybelleilighet». Eier av naboeiendommen påklaget vedtaket og mente blant annet at saken var for dårlig opplyst da tiltaket ikke var nærmere beskrevet. Fylkesmannen i Hordaland kom først til at vedtaket var for dårlig begrunnet og sendte saken tilbake til kommunen. Etter kommunens nye behandling stadfestet Fylkesmannen kommunens vedtak. Fylkesmannen la til grunn at boligen ville bli plassert «lengst mulig nord på eiendommen». Utover dette er ikke tiltaket nærmere beskrevet. Nærmere plassering, størrelse, høyde, etasjetall, situasjonsplan eller fasadetegning var ikke oppgitt – verken i søknaden eller vedtaket.
Eier av naboeiendommen klaget saken inn for ombudsmannen. Klager anførte at vilkårene for dispensasjon ikke var oppfylt, og at Fylkesmannens vedtak «kan tolkes dithen at søker er gitt en slags `blancofullmakt` til å ta i bruk et større LNF-område i strandsonen». I tillegg ble det blant annet anført at det var feil ved Fylkesmannens saksbehandling, herunder at saken ikke var tilstrekkelig opplyst og at vedtaket ikke hadde tilstrekkelig begrunnelse.
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen spurte Fylkesmannen blant annet om hva tiltakshaver var gitt rett til ved vedtaket.
Til dette svarte Fylkesmannen blant annet:
«A er ved vedtak av 02.10.2014 gitt dispensasjon fra kommuneplanens arealdel (LNF- område), samt bestemmelsene til kommuneplanens arealdel pkt. 6-1 tredje ledd (byggegrense mot sjø) for oppføring av enebolig med hybelleilighet på gnr. X bnr. Y2 lengst mulig nord på tomten. Etter administrasjonen i Askøys forståelse samsvarer dette med plasseringen som tidligere var omsøkt i 2007. Den nærmere utformingen og plasseringen av boligen vil det tas stilling til i kommunens etterfølgende behandling av rammesøknaden.»
Videre ble Fylkesmannen spurt om det var mulig å vurdere om vilkårene i plan- og bygningsloven § 19-2 annet ledd er oppfylt, når tiltaket ikke er nærmere beskrevet enn «enebolig med hybelleilighet» plassert «lengst mulig nord» på eiendommen.
Til dette svarte Fylkesmannen blant annet:
«I dispensasjonsvurderingen i denne saken skal det avklares om tiltaket vil komme i strid med hensynene som LNF- formålet, samt byggegrensene i kommuneplanens arealdel er tuftet på. I sjønære områder er hensynene bak LNF-formålet, foruten landbruksinteresser, allmenne frilufts-, ferdsels-, landskaps- og verneinteresser, og er dermed ofte sammenfallende med hensynene bak byggeforbudet i strandsonen.
Det er ikke sendt inn tegninger av boligen, slik at kommunen og Fylkesmannen ikke har opplysninger om boligens utforming og areal. Boligen er tegnet inn nordvest på kart som fulgte dispensasjonssøknaden av 04.03.2014. Den omsøkte eiendommen er et nes med en bredde på under 80 meter, og dette begrenser plasseringsalternativene for boligen. Vi har i vår uttalelse av 18.03.2014 til dispensasjonssøknaden lagt til grunn at boligen vil ligge ca. 20 meter fra sjø i vest og 30 meter fra sjø i øst. Vi mener at kravet om en plassering «lengst mulig nord» på eiendommen er presist nok til å kunne få avklart om hensynene bak LNF- formålet og kommuneplanens byggegrense vil bli skadelidende dersom dispensasjon gis.
—
Hvorvidt landskapsmessige hensyn vil bli berørt vil bl.a. avhenge av hvordan boligen vil bli utformet og den nærmere plasseringen av denne i landskapet. Den nærmere plasseringen og utformingen av eneboligen vil i denne saken bli fastsatt ved behandlingen av etterfølgende søknad om rammetillatelse. Sentralt ved plasseringen vil være hensynet til terrenget og eksisterende bebyggelse, se plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-4 og Teknisk forskrift (TEK 10) § 8-3. Bygningsmyndighetene skal ifølge TEK § 8-3 se til at byggverket får en god terrengmessig tilpasning bl.a. ut fra naturgitte forutsetninger. TEK § 8-3 viser også til visuelle kvaliteter, slik at bygningsmyndighetene tilsvarende vil kunne vektlegge slike hensyn i vurderingen av plasseringen av boligen.
Pbl. § 29-2 (visuelle kvaliteter) stiller også krav til at byggverkets utforming må harmonere med omgivelsene. Naturgitte omgivelser som terreng, vegetasjon og tomtestrukturen vil derfor være viktige premisser når byggets utforming skal vurderes nærmere av kommunen. Pbl. § 29-1 viser også til «plassering» som kriterium for vurderingen av om tiltaket har gode nok visuelle kvaliteter. I følge forarbeidene er siktemålet å stille strengere krav til bygninger som vil kunne prege landskapet.
Kommunen har derfor virkemidler i lovverket til å kunne påvirke terrengtilpasning, formgivning og materialvalg på boligen for best mulig stedstilpasning når kommunen behandler søknad om rammetillatelse. Ved behandlingen av rammetillatelsen vil også byggets plassering og utforming i forhold til nabo bli nærmere vurdert, jfr. pbl. §§ 29-2 og 29-4.»
Videre spurte ombudsmannen om saken var «så godt opplyst som mulig». Til dette svarte Fylkesmannen blant annet:
«Konsekvensene som en dispensasjon vil få for LNF-interessene, samt for strandsonen er slik vi ser det tilstrekkelig utredet og vurdert ved kommunens fornyede behandling av saken den 02.10.2014, jfr. pbl. § 19-2.
—
De ulike opplysningene som klager etterspør, som for eksempel type bebyggelse og plassering av bolighuset, er som nevnt forhold som vil bli avklart i en etterfølgende byggesak. Selv om det kunne være ønskelig fra klagers side at søknaden om dispensasjon også inneholdt detaljerte tegninger for bolighuset, er saken etter vår mening tilstrekkelig opplyst til å kunne ta stilling til om interessene bak LNF- formålet og byggegrensene i kommuneplanens arealdel blir berørt av en dispensasjon, jfr. fvl. § 17.»
Klager kom med kommentarer til Fylkesmannens svar.
Ombudsmannen ser slik på saken
Etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 19-2 annet ledd første punktum kan søknad om dispensasjon ikke innvilges dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, jf. pbl. § 19-2 annet ledd annet punktum.
Et dispensasjonsvedtak gjelder et konkret tiltak. Dispensasjonsvedtaket innebærer at selv om tiltaket i utgangspunktet er i strid med materielle regler i plan- og bygningsloven, vil det likevel være lovlig. I motsetning til en reguleringsendring, som gjelder generelt, gjelder dispensasjonsvedtaket bare for det konkrete tiltaket.
Det følger av forvaltningsloven (fvl.) § 17 første ledd at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig. Dette gjelder også klageinstansen, jf. fvl. § 33 siste ledd. For dispensasjonssøknader betyr det at saken må være så godt opplyst at det er mulig å vurdere om vilkårene for dispensasjon er oppfylt. Den som er part i en sak, vil kunne ha et medansvar for saksutredningen, se f.eks. SOM-2014-314.
Forvaltningen trenger en rekke opplysninger for å kunne vurdere om vilkårene i § 19-2 annet ledd er oppfylt. Noen opplysninger må forvaltningen sørge for, mens andre opplysninger – typisk om tiltaket – må tiltakshaver selv bistå med. Da et sentralt vurderingstema er om hensynene bak bestemmelsen det søkes om dispensasjon fra eller hensynene i formålsbestemmelsen blir vesentlig tilsidesatt, er forvaltningen avhengig av å ha opplysninger om tiltaket det søkes om dispensasjon for. Også ved vurderingen av om fordelene er klart større enn ulempene ved en dispensasjon er det nødvendig med slike opplysninger. Disse må være tilstrekkelige til å kunne vurdere vilkårene i dispensasjonsbestemmelsen. I tillegg vil opplysninger om tiltaket være viktig for naboer og andre med rettslig klageinteresse, slik at de som blir berørt av en dispensasjon har mulighet til å vurdere virkninger av dispensasjon og vurdere om de ønsker å bruke sin klagemulighet.
Opplysningene Fylkesmannen hadde om tiltaket i denne saken, var at det var tale om en enebolig med hybelleilighet som skulle plasseres lengst nord på tomten. Ombudsmannen har merket seg at fylkesmannen i brev 28. januar 2015 ba kommunen om en rekke opplysninger, blant annet om tiltakets nærmere utforming og plassering, for å få saken «tilstrekkelig opplyst», uten at svaret fra kommunen ga noen nærmere opplysninger om tiltaket.
Konsekvensen av dispensasjonsvedtaket er at oppføring av en enebolig med hybelleilighet langt nord på tomten ikke vil kunne nektes med den begrunnelse at tiltaket er i strid med arealformålet bestemt i plan, eller bestemmelser om byggegrense mot sjø. Rammen av dispensasjonsvedtaket er vid. En kan tenke seg en rekke ulike tiltak innenfor rammen av dispensasjonen. Fra å være en tomt der det er ulovlig med noen form for bygging til boligformål, er tomten etter dispensasjonsvedtaket – for tiltakshaver – et område der han kan bygge enebolig med hybelleilighet. Den eneste begrensningen i dispensasjonsvedtaket er at eneboligen må plasseres lengst nord på tomten.
Fylkesmannen kunne nok i denne saken – et stykke på vei – gjøre en vurdering av om hensynene bak LNF-formålet og bestemmelsen om byggegrense mot sjøen ble vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon. Ved å ha opplysninger om at tiltaket var en enebolig med hybelleilighet, kunne Fylkesmannen i noen grad vurdere hvilken virkning tiltaket ville få på frilufts- og ferdselsinteressene, naturmiljøet og landskapsinteressene i området. Fylkesmannen kunne således legge til grunn at deler av tomten ville bli brukt til boligformål, og at det var sannsynlig med flere boenheter. Disse opplysningene er relevant for å vurdere blant annet virkningen på frilufts- og ferdselsinteressene. At det for Fylkesmannen var opplyst at eneboligen skulle ligge nord på tomten, gjorde at han for eksempel kunne anta hvilken del av tomten som blir mest berørt av tiltaket, og si noe om privatiseringseffekten og hvilke deler av tomten som synes å bli lite berørt av tiltaket.
Ombudsmannen har likevel vanskelig for å se at Fylkesmannen i denne saken kunne gjøre en tilstrekkelig konkret og grundig vurdering av vilkårene i pbl. § 19-2 annet ledd med de opplysningene han hadde om det planlagte tiltaket. Fylkesmannen hadde således ikke noen opplysninger om størrelsen på tiltaket. Tiltakets ytre rammer vil normalt være relevant for å vurdere hvilken effekt det har på landskapsinteressene og naturmiljøet, og også ferdsels- og friluftsinteressene. At det skal dispenseres fra byggegrense mot sjøen, tilsier også at en må ha mer presise opplysninger om tiltaket som planlegges oppført. Hvor stor del av området tiltaket beslaglegger, vil være relevant for å vurdere hvor privatisert området vil fremstå. Det kan for eksempel være av betydning hvor synlig tiltaket vil være. Opplysninger om nærmere utforming vil også være relevant.
Også opplysninger om plassering av tiltaket vil normalt være sentralt i en dispensasjonsvurdering. Plasseringen er i noen grad er konkretisert her. I en sak der det skal dispenseres fra både LNF-formål og byggegrense mot sjø, kan ombudsmannen likevel vanskelig se at plasseringen er tilstrekkelig konkret angitt. Plasseringen vil i slike tilfeller kunne være sentral i vurderingen av om fordelene er klart større enn ulempene.
Fylkesmannen viser i svaret hit til at kommunen har virkemidler i lovverket til å kunne påvirke terrengtilpasning, formgivning og materialvalg på boligen for best mulig stedstilpasning når kommunen behandler søknad om rammetillatelse. Fylkesmannen skriver samtidig at hvorvidt landskapsmessige hensyn vil bli berørt blant annet vil avhenge av hvordan boligen vil bli utformet og den nærmere plassering, men at dette vil bli behandlet i forbindelse med byggesaken.
Det er riktig at bygningsmyndighetene har virkemidler som gir en mulighet til å påvirke utforming av eneboligen i byggesaken, herunder ta hensyn til hvilken utforming som er best i samsvar med terrenget, også der det er gitt dispensasjon. Enkelte av hensynene som er relevante i dispensasjonsvurderingen, vil også være relevante i vurderingen etter blant annet pbl. § 29-4. En forutsetning om at bygningsmyndighetene i byggesaken vil legge vekt på for eksempel landskapsmessige hensyn ved vurdering av plassering og utforming, kan likevel ikke erstatte en fullstendig vurdering av om vilkårene i pbl. § 19-2 er oppfylt.
Ombudsmannen vil presisere at hvilke opplysninger som behøves, vil variere ut fra hva det søkes om dispensasjon for, og også hvilke regler det søkes om dispensasjon fra. Det avgjørende er om opplysningene gjør det mulig å foreta en tilstrekkelig grundig vurdering av om vilkårene i pbl. § 19-2 er oppfylt. Bygningsmyndighetene må veilede søker om hvilke opplysninger som er nødvendige for å kunne vurdere om det er grunnlag for å gi dispensasjon.
Opplysningene i denne saken gir etter ombudsmannens syn ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om vilkårene i pbl. § 19-2 er oppfylt.
Ombudsmannen ber på denne bakgrunn Fylkesmannen om å vurdere saken på nytt.
Tiltakshaver har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Han må derfor gis anledning til å ivareta sine interesser under den nye behandlingen. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket må reglene i forvaltningsloven § 35 følges.
Oppsummering
Ombudsmannen er kommet til at Fylkesmannen ikke hadde tilstrekkelige opplysninger om tiltaket for å vurdere om vilkårene for dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 var oppfylt. Fylkesmannen bes vurdere saken på nytt.