Uttalelse
Sakens bakgrunn
A klaget 13. mai 2015 hit over Samferdselsdepartementets vedtak samme dag. I vedtaket hadde departementet stadfestet Vegdirektoratets avslag på hans begjæring om innsyn i «allerede utlevert dokument – det siste dokumentet Vegdirektoratet har utlevert fra Motorvognregisterert». Det fremgår av oversendelsen av klagen fra Vegdirektoratet til Samferdselsdepartementet at innsynsbegjæringen gjelder dokument 59 i Vegdirektoratets sak 2012/100591, og at dette ble utlevert i august 2014 til en annen mottaker.
Undersøkelser herfra
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter og klagerens anførsler ble det funnet grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 22. juni 2015 ble departementet bedt om å beskrive hvordan uttrekket fra august 2014 ble oversendt den opprinnelige mottakeren av dokumentet. Videre ble det spurt om departementet anså uttrekket å være et «dokument», og i så fall om det var et «saksdokument» for Vegdirektoratet, jf. offentleglova § 4.
Sett i lys av at departementet i vedtak 13. mai 2015 hadde opplyst at det ikke var mulig å «gjenskape tilsvarende uttrekk som det som ble utlevert i august 2014», ble det spurt om uttrekket var arkivert. Dersom dette ikke var tilfellet, ble hjemmelen for manglende arkivering bedt opplyst.
Det ble videre stilt spørsmål om departementet hadde vurdert om det kunne gis innsyn i en sammenstilling av opplysningene i motorvognregisteret med hjemmel i offentleglova § 9.
Departementet ble også bedt om å redegjøre for hvorfor det tok nesten to måneder å behandle klagen.
Departementet svarte i brev 6. august 2015. Vedlagt svarbrevet fulgte kopi av brev 7. juli 2015 fra Vegdirektoratet til departementet. Det ble opplyst at overføringen av uttrekket hadde skjedd ved at det ble lagt ut på en S-ftp konto. Mottaker hadde deretter selv hentet ut uttrekket ved en filoverføring. Uttrekket ble ikke arkivert. Det var ikke mulig å gjenskape det i ettertid. Dokumentet var med andre ord ikke tilgjengelig for utlevering, og dette var begrunnelsen for at det ikke ble gitt innsyn.
Departementet mente at uttrekket var et saksdokument etter offentleglova § 4, men at det ikke hadde blitt oppbevart på grunn av «uttrekkets størrelse» og fordi det var «lite praktisk å oppbevare såpass store datamengder videre». Uttrekket ble ansett å ha «svært begrenset verdi som informasjon», da det kun ga «et situasjonsbilde på det tidspunktet uttrekket ble gjort og ikke av gjeldende register som sådan». Det ble i den sammenheng vist til forskrift om offentleg arkiv § 2-6. Departementet mente det kunne «diskuteres om Vegdirektoratet hadde en plikt til å oppbevare dokumentet for fremtiden», men opplyste at det ikke hadde blitt gjort en nærmere vurdering av dette.
Direktoratet opplyste på sin side at uttrekket ikke ble journalført «på grunn av dets manglende informasjonsverdi på et senere tidspunkt for andre». Det ble samtidig opplyst at direktoratet så at det ikke «fins hjemmel for manglende journalføring av dette uttrekket».
Til spørsmålet om det var vurdert om det kunne gis innsyn i registeret med hjemmel i offentleglova § 9, svarte departementet:
«I og med at det i den aktuelle saken dreier seg om å få utlevert opplysninger om alle kjøretøy som er registrert i basen, har departementet vurdert det dit hen at dette ikke er en sammenstilling etter offentleglova § 9, men en utlevering av registeret som sådan. Departementet vil ikke utelukke at sammenstilling av opplysninger fra motorvognregisteret kan være aktuelt i medhold av offentleglova § 9, men det vil etter departementets syn forutsette en nærmere avgrensning og konkretisering av hvilke opplysninger det bes om, enn hva som gjelder i foreliggende sak».
Avslutningsvis beklaget departementet den lange saksbehandlingstiden, som var begrunnet i ferieavvikling og behov for innhenting av ytterligere informasjon fra Vegdirektoratet.
Under henvisning til opplysninger i Vegdirektoratets brev 7. juli 2015 til departementet om at A tidligere hadde søkt om innsyn i en sammenstilling i motorvognregisteret med hjemme i offentleglova § 9 og at denne saken var til klagebehandling i departementet, opplyste A i brev 14. august 2015 at han ikke hadde andre klagesaker til behandling i departementet. Han viste derimot til at departementet hadde en annen klagesak til behandling (sak 15/2508), hvor et av spørsmålene blant annet var hvorvidt et uttrekk av hele motorvognregisteret var å anse som en sammenstilling etter offentleglova § 9.
Ombudsmannens syn på saken
Arkivering
Vegdirektoratet omfattes av arkivloven med tilhørende forskrifter, jf. arkivloven § 5. Etter arkivloven § 2 bokstav b er et «arkiv» et dokument som blir til som ledd i en virksomhet. Definisjonen er ment å forstås vidt, slik at et arkiv i arkivlovens forstand omfatter både egenproduserte dokumenter og dokumenter som er mottatt som ledd i virksomheten.
Verken arkivloven eller forskrift om offentlige arkiv har uttrykkelig bestemmelser om hvilke dokumenter som skal lagres for ettertiden. Derimot regulerer arkivregelverket hvilke dokumenter som kan holdes utenfor et arkiv (arkivavgrenses) eller kan fjernes fra et arkiv eller slettes (kasseres). Dette innebærer at alle dokumenter som er å anse som «arkiv» etter arkivloven § 2 bokstav b, og som ikke er gjenstand for arkivavgrensing eller kassasjon, skal arkiveres.
I forskrift om offentlige arkiv § 3-18 står det at «[m]ed arkivavgrensing er meint at dokument som fell inn under definisjonen av arkiv i § 2 i arkivlova, men som verken er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon, blir halde utanfor eller fjerna frå arkivet». Med kassasjon er ment «at arkivmateriale som har vore gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon, blir teke ut av arkivet og sletta eller destruert». Vilkårene for å kunne arkivavgrense et dokument følger av forskriften § 3-19. Bestemmelsen må anses uttømmende.
Departementet har ikke tatt konkret stilling til om direktoratet hadde plikt til å oppbevare dokumentet for fremtiden, men begrunnet den manglende arkivering med at dette var lite praktisk på grunn av datamengden og fordi det utleverte uttrekket hadde svært begrenset verdi som informasjon. Det antas at departementet med sistnevnte har ment å vise til forskriften § 3-19 nr. 5 som åpner for å holde materiale som «verken er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon» utenfor arkivet. De øvrige vilkårene synes ikke relevante i denne saken. Direktoratet har på sin side lagt til grunn at det ikke finnes hjemmel for manglende journalføring. Da et av vilkårene for journalføring etter forskriften § 2-6 er at dokumentet er «gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon», legges det herfra til grunn at direktoratet mente at begge disse vilkårene var oppfylt og at dokumentet både skulle vært arkivert og journalført.
Det er ikke gitt noen nærmere begrunnelse for departementets standpunkt om at uttrekket kun ga et situasjonsbilde og derfor i ettertid hadde «begrenset verdi som dokumentasjon». Selv om registeret er av dynamisk karakter, og et tidligere utlevert uttrekk derfor kan være «utdatert» i forhold til det oppdaterte registeret, kan ikke ombudsmannen se at dette taler for at utleverte uttrekk ikke har verdi som dokumentasjon. På grunn av registerets dynamiske karakter vil det tvert i mot kunne være behov for å dokumentere hvilken informasjon som er utlevert til eksterne mottakere. Arkivering av et utlevert uttrekk vil dekke dette dokumentasjonsbehovet. Ombudsmannen mener derfor at uttrekket har verdi som dokumentasjon.
Det er etter dette ikke sannsynliggjort at vilkårene for arkivavgrensing etter forskriften § 3-19 nr. 5 var oppfylt.
Arkivloven § 9, jf. forskriften § 3-21 åpner for at arkiverte dokumenter kan tas ut av arkivet og slettes eller destrueres (kasseres). En forutsetning for kassasjon er at organets kassasjonsreglement har regler som hjemler sletting eller destruksjon av det aktuelle, arkiverte dokumentet. Ut over å vise til at uttrekket har begrenset verdi som dokumentasjon, har verken departement eller direktorat opplyst om det foreligger hjemmel for eventuell kassasjon. Slik saken er opplyst, er det derfor vanskelig å ta stilling til om uttrekket kunne vært kassert.
Kjennskap og tilgang til forvaltningens skriftlige saksdokumenter er nødvendig blant annet for å ivareta tillitten til en åpen og gjennomsiktig forvaltning. En forutsetning for at retten til innsyn i forvaltningens dokumenter skal kunne gjøres gjeldende, er at arkivpliktige dokumenter bevares for ettertiden. I denne saken har klager ikke fått innsyn i det aktuelle uttrekket, blant annet på grunn av den mangelfulle arkiveringen.
Journalføring
Etter offentleglova § 10 første ledd skal forvaltningsorgan «føre journal etter reglane i arkivlova med forskrifter». Det følger av forskrift om offentlige arkiv § 2-6 at alle inngående og utgående dokumenter som etter offentleglova § 4 må regnes som saksdokument for organet, er journalføringspliktige dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Det står videre i bestemmelsens annet ledd at «[d]okument som skal haldast utanfor arkivet etter § 3-18 fyrste ledd og § 3-19 i føresegnene her, skal ikkje journalførast».
Departementet har som nevnt lagt til grunn at det aktuelle uttrekket er å anse som et saksdokument for Vegdirektoratet, jf. offentleglova § 4, men synes ikke å ha tatt stilling til om uttrekket var gjenstand for saksbehandling, ut over å vise til forskriften § 2-6. Direktoratet har som nevnt opplyst at det ikke fantes «hjemmel for manglende journalføring av dokumentet». Dette forstås som nevnt slik at direktoratet mente at uttrekket både var «gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon», og derfor skulle vært journalført som vedlegg til det utgående dokumentet, jf. forskriften § 2-6.
Saksbehandlingsbegrepet er ikke nærmere definert i lov eller forskrift. I Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning (2. utg.2009), s 438, er saksbehandling definert som «[v]urdering av informasjon knyttet til en intern eller ekstern problemstilling og utarbeidelsen av det nødvendige grunnlag for en beslutning eller et vedtak».
Ved utarbeidelsen av ikke-automatiserte svar vil det i de fleste tilfeller ligge en vurdering til grunn for utarbeidelsen av svaret. Sett i lys av direktoratets konklusjon om at uttrekket skulle vært journalført, legges det herfra til grunn at direktoratet har ment at uttrekket var gjenstand for saksbehandling. Ombudsmannen har ingen rettslige merknader til direktoratets standpunkt om at uttrekket skulle vært journalført som vedlegg til utgående dokument 59 i direktoratets sak 2012/100591.
Sammenstilling av opplysninger etter offentleglova § 9
Etter offentleglova § 9 plikter forvaltningen å sammenstille opplysninger som er elektronisk lagret i organets databaser, dersom dette er nødvendig for å etterkomme et innsynskrav. Forutsetningen er at sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter.
Departementet har opplyst at en begjæring om utlevering av hele registeret ikke er ansett som en sammenstilling av opplysninger etter offentleglova § 9, men en utlevering av registeret som sådan. Dette synspunktet er ikke utdypet nærmere. På bakgrunn av at Vegdirektoratet i brev 7. juli 2015 har opplyst at departementet har til behandling en klagesak om innsyn i sammenstilling av opplysningene i motorvognregisteret med hjemmel i § 9, er det ikke funnet grunn til å gå nærmere inn i denne problemstillingen.
Departementet bes om å oversende kopi av endelig vedtak i departementets sak 2015/2508, når det foreligger.
Saksbehandlingstid
En klage over avslag på innsyn skal «førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 32 tredje ledd første punktum. Den samme formuleringen benyttes i lovens § 29 første ledd om saksbehandlingstiden av selve innsynskravet.
Ombudsmannen har i tidligere saker fremhevet at hensynene bak kravet til rask saksbehandlingstid i innsynssaker også gjør seg gjeldende ved klagebehandling av avslag på innsyn. Det er først ved klagevedtaket at det foreligger en endelig avgjørelse av spørsmålet, og innsyn vil ofte kunne være en nødvendig forutsetning for å gjøre andre rettigheter gjeldende.
I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova fremgår det på side 177 at behandlingen av klagesaker «typisk [vil] ta noko lengre tid enn handsaminga i fyrsteinstansen», blant annet fordi det stilles strengere krav til begrunnelsen i klageinstansens vedtak. Dette må imidlertid ses i lys av at fristen for behandling av innsynssaker i første instans er én til tre dager.
Om saksbehandlingstiden ved klagebehandlingen har ombudsmannen tidligere uttalt at en «saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse […] vanskelig [kan] aksepteres, også når det tas høyde for en eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen for klagebehandling», jf. ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (Somb-2008-7). Klageinstansen må prioritere behandlingen av klager over avslag på innsyn, også i perioder med ferieavvikling og stort arbeidspress. Siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i første instans, skal det mye til for å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker.
I denne saken brukte departementet i underkant av to måneder på å behandle klagen (medregnet påskeferien). Behandlingstiden var dermed for lang og ikke i samsvar med kravene i offentleglova. Det minnes i den forbindelse om at et forvaltningsorgan må sørge for å ha rutiner som sikrer at innsynskrav behandles så raskt som praktisk mulig, også i perioder med ferieavvikling.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at det forelå både arkiv- og journalføringsplikt for det aktuelle uttrekket. Da uttrekket ikke kan gjenskapes i ettertid, har den mangelfulle arkiveringen medført at det ikke mulig å gi innsyn. Det bes om at departementet tar nødvendige grep for å sikre at direktoratets arkiv- og journalføringsrutiner er i tråd med regelverket. Departementets saksbehandlingstid ved behandlingen av innsynssaken har vært for lang. Ombudsmannen har merket seg departementets beklagelse av den lange saksbehandlingstiden.
Det bes videre om at endelige vedtak i departementets sak 2015/2508 oversendes når dette foreligger.