Uttalelse
Sakens bakgrunn
Saken har sin bakgrunn i uenighet mellom Bjønnskarhaugen hyttelag og Vinje kommune om størrelsen på anleggsbidrag, som kommunen ila hytteeierlaget da det ble tilknyttet det kommunale vann- og avløpsanlegget i 2009/2010. Hytteeierlaget mener at anleggsbidraget ikke er resultat av korrekte beregninger av kostnader og investeringen i samsvar med selvkostprinsippet, og har lagt frem kostnadsoverslag som viser at kommunen har krevd kr. 30.000,- for mye betalt pr hytte. Hytteeierlaget har bedt om at kommunen legger frem dokumentasjon, herunder revidert selvkostregnskap for 2009, for å kunne få kontrollert kommunens gebyrberegning. Ønsket om fremleggelse av selvkostregnskap mm ble første gang fremsatt 30. september 2009. I brev til hytteeierlaget 24. november 2009 informerte kommunen om følgende: «Vi har ikkje ressursar til å finne fram all denne informasjonen, og regnar det som informasjon utover det vi pliktar å legge fram.»
Etter flere henvendelser til kommunen, som ikke resulterte i at kommunen la frem den ønskede dokumentasjonen, ba hytteeierlaget 6. januar 2010 om assistanse fra Fylkesmannen i Telemark. I brev 25. juni 2013 ble hytteeierlaget informert om at Fylkesmannen «ikke kunne imøtekomme» hytteeierlagets ønske om at kommunen skulle fremlegge mer detaljert dokumentasjon av selvkostberegningene. Dette fordi Fylkesmannen «ikke har grunnlag for å anta» at kommunen hadde foretatt gebyrberegning i strid med selvkostprinsippet. Siden 2011 har hytteeierlaget rettet flere henvendelser til ombudsmannen om Vinje kommunes beregning av anleggsbidrag. I brev til ombudsmannen 3. mars 2014 klager hytteeierlaget over Fylkesmannens manglende oppfølging av saken.
Ombudsmannens undersøkelser
I brev 3. april 2014 tok ombudsmannen saken opp med Fylkesmannen i Telemark. Ombudsmannen stilte spørsmål om hvor spesifisert dokumentasjon Fylkesmannen mente kommunen hadde plikt til å fremlegge når det er anført brudd på selvkostprinsippet. Ombudsmannen stilte også spørsmål om grunnlaget for Fylkesmannens «antagelse» om at kommunens gebyrberegning ikke var i strid mot selvkostprinsippet. Videre spurte ombudsmannen om Fylkesmannens syn harmonerte med den forståelsen av «dokumentasjonskravet» som ombudsmannen hadde lagt til grunn i tidligere ombudsmannssaker. Det ble også vist til Kommunal- og regionaldepartementets beskrivelse av dokumentasjonskravet i «Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tjenester» H-3/14. Ombudsmannen ba også om at det rettslige grunnlaget for Fylkesmannens behandling av klagen fra hytteeierlaget ble presisert. Videre ble Fylkesmannen bedt om å redegjøre for intensiteten i den kontrollen som ble foretatt før Fylkesmannen konkluderte med at klagerens ønske om at kommunen skal fremlegge mer detaljert dokumentasjon av selvkostberegningene, ikke kunne imøtekommes.
Fylkesmannen besvarte ombudsmannens spørsmål i brev 12. juni 2014 og 17. november 2014. Til spørsmålet om grunnlaget for Fylkesmannens «antagelse» om at kommunens gebyrberegning ikke var i strid med selvkostprinsippet, viste Fylkesmannen til Telemark Kommunerevisjons forvaltningsrapport nr. 734005, ferdigstilt 29. august 2006. Når det gjaldt intensiteten i Fylkesmannens kontroll, ble det vist til at Fylkesmannen ikke hadde foretatt egne analyser eller kostnadsberegninger. Fylkesmannen opplyste videre at «vi har innhentet nødvendig (uthevet her) dokumentasjon fra kommunerevisjonen, som faglig kompetent og etterrettelig myndighet».
I tiden etter spørsmålene fra ombudsmannen tok Fylkesmannen kontakt med Vinje kommune for å få ytterligere dokumentasjon. Hytteeierlaget kommenterte Fylkesmannens svarbrev til ombudsmannen. Hytteeierlaget sendte også brev til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) og informerte departementet om problemene med å få Fylkesmannen til å følge opp saken. Da hytteeierlaget hadde bedt KMD om å kontakte Fylkesmannen, ble den videre behandlingen av saken hos ombudsmannen utsatt, noe ombudsmannen informerte departementet om i brev 15. desember 2014. Departementet ble samtidig informert om at ombudsmannen, i lys av flere klagesaker, uansett hadde vurdert å ta noen av de generelle problemstillingene som den konkrete saken med Vinje kommune og Fylkesmannen i Telemark reiste, opp med departementet. Ombudsmannen pekte på de rettssikkerhetsmessige utfordringene ved at det ikke fantes et uavhengig forvaltningsorgan som er ansvarlig for å kontrollere om kommunene beregner gebyr i overensstemmelse med selvkostprinsippet. Det ble også stilt spørsmål om manglende klagerett hadde betydning for fylkesmennenes frihet til å velge å foreta lovlighetskontroll av kommunale gebyr.
KMD sendte henvendelsen fra hytteeierlaget videre til Klima- og miljødepartementet (KLD) som ansvarlig fagdepartement. Etter at KLD hadde gitt hytteeierlaget beskjed om å kontakte kommunen, sendte ombudsmannen en ny henvendelse til KMD og gjorde oppmerksom på at KLD hadde henvist hytteeierlaget til kommunen, samtidig som saken nettopp har sitt utspring i klagerens anførsel om kommunens manglende oppfølging av krav om utlevering av dokumentasjon. I svaret fra KMD ble det opplyst at departementet ikke hadde konkrete planer om en særlig oppfølging av de problemstillingene som saken med Vinje kommune reiste. Det ble også orientert om at departementet ikke hadde noe pågående arbeid med relevans til spørsmålet om dokumentasjon for etterlevelse av selvkostprinsippet. Departementet viste til at det hadde nedlagt betydelige ressurser i å veilede og tydeliggjøre overfor kommunene hvilke krav som gjaldt gjennom de nye retningslinjene. Hytteeierlaget kom deretter med merknader til KMDs svar til ombudsmannen, og fremhevet på ny Fylkesmannens trenering av saken.
Ombudsmannens syn på saken
Innledning
Den underliggende saken mellom Bjønnskarhaugen hyttelag og Vinje kommune gjelder beregningen av anleggsbidraget. Nærmere bestemt spørsmålet om kommunen har ilagt hytteeierlaget en høyere avgift enn kommunen hadde adgang til. Anleggsbidraget er en engangsbetaling for tilknytning til nærmere bestemte vann- og kloakkanlegg i Vinje kommune. Etter det opplyste ble Bjønnskarhaugen hyttelag ilagt anleggsbidrag med hjemmel i Vinje kommunale forskrift om vann- og avløpsgebyr 20. februar 2003 § 5. Kommunens ileggelse av avgifter er et inngrep i borgernes rettssfære, som kommunen i følge legalitetsprinsippet bare har adgang til dersom den har hjemmel i lov eller i medhold av lov. Lov om kommunale vass- og avløpsanlegg 16. mars 2012 nr. 12 § 3 gir kommunene hjemmel for å kreve vann- og avløpsgebyr fra eiere av eiendommer med tilknytning til kommunal vann- og avløpsledning.
Hvorvidt den kommunale forskriften ga Vinje kommune tilstrekkelig hjemmel til å ilegge anleggsbidrag som gebyrtype, har ikke vært en aktuell problemstilling i denne saken. Spørsmålet om Vinje kommunes rettsgrunnlag for anleggsbidrag var derimot tema i en tidligere ombudsmannssak (sak 11/1557) med en annen klager. I forlengelsen av den tidligere ombudsmannssaken ble ordlyden i kommunens forskrift endret, slik at det ikke skulle være tvil om at anleggsbidrag var en obligatorisk avgift. Ombudsmannen legger derfor til grunn at § 5 i den gamle forskriften er en ordinær bestemmelse om avgiftsplikt, som differensierer tilknytningsavgiften slik forurensningsforskriften § 16-5 annet ledd åpner for. Det legges også til grunn at Vinje kommune hadde tilstrekkelig hjemmel til å ilegge anleggsbidrag overfor Bjønnskarhaugen hyttelag i denne saken.
Selv om temaet i denne aktuelle ombudsmannssaken med Bjønnskarhaugen hyttelag er størrelsen på gebyret, henger problemstillingen sammen med hjemmelsspørsmålet. Det vil ikke være noe poeng å stille spørsmål om kommunen har beregnet et gebyr riktig, med mindre kommunen har hjemmel til å ilegge gebyret. Selv om behandlingen av ombudsmannssak 11/1557 om hjemmel var avsluttet, var det derfor aktuelt å ta opp igjen saken om gebyrberegning da Bjønnskarhaugen hyttelag sendte en ny henvendelse til ombudsmannen.
Når det gjelder størrelsen på gebyret, heter det i forurensningsforskriften 1. juni 2004 nr. 931 § 16-1 første ledd at;
«Vann- og avløpsgebyr fastsatt i medhold av lov 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren.»
Forskriften henviser til den opphevede vass- og kloakkloven fra 1974, som er erstattet av lov 16. mars 2012 nr. 12.
Kommunens adgang til å kreve «nødvendige» kostnader på den aktuelle sektoren, innebærer en begrensning i hvilke kostander et vann- og avløpsgebyr kan dekke. Selvkostprinsippet setter et øvre tak for størrelsen på de gebyrene kommunen lovlig kan kreve. I forurensningsforskriften § 16-1 heter det også at ved «beregning av selvkost, bør de til enhver tid gjeldende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester legges til grunn». Forskriften kobler dermed gebyrberegningen til departementets retningslinjer for gebyrberegning. I rundskriv H-3/14 har KMD gitt retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Disse retningslinjene erstatter de tidligere retningslinjer H2140 (januar 2003). I retningslinjene defineres selvkost som den totale merkostnaden kommunen har ved å yte en bestemt vare eller tjeneste. En alminnelig oppfatning av selvkostbegrepet er at kommunen ikke skal kunne tjene penger på gebyrbelagte tjenester.
Spørsmålet om et gebyr er beregnet i samsvar med selvkostprinsippet i en konkret sak, beror for det første på hvordan «selvkost» generelt skal forstås, dvs. hvilke utgiftsposter en kommune har adgang til å kreve refundert fra borgerne. Departementets retningslinjer gir bl.a. en nærmere veiledning om denne siden av selvkostprinsippet, ved at det fremgår hvilke kostnader og aktiviteter som er rimelig å ta med i en selvkostkalkyle, og hvordan kapitalkostnader for et tjenesteområde skal beregnes. Videre beror spørsmålet om et gebyr er beregnet i samsvar med selvkostprinsippet på om kommunen i den enkelte saken har beregnet gebyret i overensstemmelse med retningslinjene.
I denne saken mener Bjønnskarhaugen hyttelag at Vinje kommune har innkalkulert flere utgifter i det aktuelle gebyret enn det kommunen har adgang til. For å sjekke hvilke utgiftsposter kommunen har tatt seg betalt for gjennom anleggsbidraget, har derfor hytteierlaget krevd at kommunen legger frem dokumentasjon på hvordan gebyret er beregnet. Kommunen mener den har fremlagt den dokumentasjonsmengden den har plikt til. Hytteeierlag er uenig i dette.
I den nye henvendelsen til ombudsmannen i mars 2014 klaget hytteeierlaget over at Fylkesmannen ikke gikk nærmere inn i saken om kommunens gebyrberegning. Saken hos ombudsmannen gjelder Fylkesmannens oppfølging av klagen fra hytteeierlaget. Hovedspørsmålet er om Fylkesmannen har behandlet klagen fra hytteeierlaget på en tilfredsstillende måte.
Spørsmålet om Vinje kommune rent faktisk har brutt selvkostprinsippet ved beregningen av anleggsbidraget for Bjønnskarhaugen hyttelag, er ikke en del av ombudsmannssaken. Dette fordi behandlingen hos ombudsmannen er «etterfølgende», noe som innebærer at forvaltningen selv skal ha hatt muligheten til å behandle en sak før ombudsmannen kontrollerer den. Fylkesmannen har så langt ikke foretatt noen kontroll av lovligheten av kommunens gebyrberegning, og et av spørsmålene i denne saken er nettopp om Fylkesmannen burde ha kontrollert gebyret. Størrelsen på det ilagte gebyret, og om dette er i strid med avtaler mellom kommunen og hytteeierlaget tilbake til 2005 om «rabattordninger», er derfor heller ikke en del av denne ombudsmannssaken.
Fylkesmannens oppfølging
Hvorvidt Fylkesmannen har fulgt opp klagen fra hytteeierlaget på en tilfredsstillende måte, beror både på hvilke rettslige plikter Fylkesmannen har og på hva Fylkesmannen har gjort i saken.
I brev 17. november 2014 presiserte Fylkesmannen at saken ikke har vært behandlet av Fylkesmannen som formell klagemyndighet, men som generelt overordnet forvaltningsorgan med alminnelig veilednings- og kontrollansvar. Selv om kommunens gebyrileggelse oppstiller en betalingsforpliktelse for borgeren, ansees ikke gebyrileggelse som et enkeltvedtak. Årsaken til dette er at fastsettelsen av vann- og avløpsgebyr overfor den enkelte gebyrpliktige følger automatisk av reglene i kommunal forskrift, og at fastsettelsen derfor ikke er «bestemmende for rettigheter og plikter», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b). Denne oppfatningen fremgår bl.a. av uttalelse fra lovavdelingen, saksnummer 2002/4149. Etter dette legger ombudsmannen til grunn at Fylkesmannen ikke hadde plikt til å foreta alminnelig klagebehandling jf. forvaltningsloven § 28.
Kommunens standpunkt om at den har fremlagt tilstrekkelig dokumentasjon på at det kommunale gebyret er beregnet i samsvar med selvkost, er en «avgjørelse» som kan være gjenstand for lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Spørsmålet er om Fylkesmannen burde ha fulgt opp henvendelsene fra hytteeierlaget med lovlighetskontroll på eget initiativ etter kommuneloven § 59 nr. 5.
Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 nr. 5 kommer ofte i stand ved at de som er berørt av en kommunal avgjørelse, ber om dette. Fylkesmannen har imidlertid ingen plikt til å foreta lovlighetskontroll av avgjørelsen i slike situasjoner. Vurderingen av om det skal foretas lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 nr. 5 er skjønnsmessig. Bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil for å avklare rettslig tvil. Den skal benyttes med varsomhet, slik KMD har vist til i korrespondansen hit. Det følger av sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd at ombudsmannen bare kan uttale seg om slike skjønnsmessige vurderinger dersom det foreligger mangler ved skjønnet. Det kan være tilfelle dersom det er lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn eller avgjørelsen fremstår som «klart urimelig».
Terskelen for lovlighetskontroll
Hvorvidt Fylkesmannen burde ha foretatt lovlighetskontroll av kommunens avgjørelse i denne saken, beror for det første på hva som generelt skal til for å utløse fylkesmannens lovlighetskontroll. I departementets veileder H-2299 heter det:
«Det klare utgangspunktet er at det skal hefte usikkerhet ved avgjørelsens lovlighet (uthevet her) før lovlighetskontroll foretas. Fylkesmannen vil normalt måtte foreta nærmere undersøkelser for å få brakt dette på det rene.»
Spørsmålet i denne saken er derfor om det heftet usikkerhet ved kommunens standpunkt om at gebyret er beregnet i overensstemmelse med selvkost. Dette beror for det første på hvordan uttrykket «usikkerhet» i veilederen skal forstås. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i rettleder H-2299 vist til noen overordnede hensyn for vurderingen av om det skal foretas lovlighetskontroll. I rettlederen heter det at hensynet til rettssikkerhet bør vektlegges.
Kommunens ileggelse av anleggsbidrag er et inngrep overfor hytteeierlaget, som kommunen bare har adgang til dersom den har hjemmel i lov eller i medhold av lov. Selvkostbegrensningen i forurensningsforskriften innebærer en øvre grense for hvor høyt gebyr kommunen lovlig kan kreve. Som redegjort for ovenfor, har ikke borgerne klagerett over den enkelte gebyrileggelsen, jf. forvaltningsloven § 28. I og med at man befinner seg på legalitetsprinsippets område, blir det en rettssikkerhetsmessig utfordring hvordan borgerne da skal kunne beskytte seg mot vilkårlighet fra kommunen. Det er vanskelig for den enkelte borgeren å kontrollere om reglene er fulgt, fordi beregningen av selvkost reiser kompliserte rettslige og regnskapsmessige problemstillinger. I enkelte saker kan det dessuten dreie seg om betydelige beløp, jf. hytteeierlagets anførsel i denne saken om at kommunen har krevd inn 30 millioner kroner mer enn den har adgang til.
Ombudsmannen har lenge hatt fokus på hvordan borgerne skal kunne sikre seg mot at kommunen ikke beregner ulovlig høye gebyr. I 2007 opprettet derfor ombudsmannen en sak på eget initiativ, sak 07/0953, for å undersøke om datidens kontrollordninger var tilstrekkelige til å ivareta borgernes rettssikkerhet, eventuelt om det var behov for ytterligere kontrollmekanismer eller klageordninger for å sikre etterlevelse av selvkostprinsippet. Det daværende Kommunal- og regionaldepartementet ga en redegjørelse for hvilke organer og systemer som skal sikre at selvkostprinsippet følges. Departementet mente at det var mer hensiktsmessig å gi autoritative og klare kriterier for beregning av gebyrer, som grunnlag for kommunerevisjonens kontroll, enn å opprette ytterligere klage- og kontrollordninger. Ombudsmannen slo seg til ro med departementets redegjørelse, men tok forbehold om å komme tilbake til problemstillingen når det var høstet ytterligere erfaringer.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet kom med nye retningslinjer for beregning av selvkost i 2014. H-3/14 inneholder utfyllende retningslinjer for hvilke kostnadstyper kommunen har adgang til å ta seg betalt for gjennom kommunale gebyr. Ombudsmannen er imidlertid usikker på om disse retningslinjene gir borgerne bedre rettssikkerhet enn tidligere. Erfaringen med klagene til ombudsmannen i selvkostsaker, spesielt henvendelser om fylkesmennenes oppfølging av klager over kommunene, tilsier at det fremdeles er vanskelig å få en reell overprøving av kommunenes anvendelse av selvkostprinsippet. Det synes ikke å være tilstrekkelig at departementet har kommet med mer utførlige og detaljerte regler, så lenge borgerne ikke har noen instans å henvende seg for å få kontrollert om kommunen følger opp retningslinjene i praksis.
Nettopp fordi mye kan tilsi at det er behov for større kontroll med kommunene på dette feltet enn det man har i dag, og hytteeierlaget selv hadde tatt direkte kontakt med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, sendte ombudsmannen et eget brev til KMD i forbindelse med denne saken. Bakgrunnen for henvendelsen var ikke at departementet selv skulle fatte vedtak i saken eller instruere Fylkesmannen i Telemark om å foreta lovlighetskontroll. Hensikten var å gjøre departementet oppmerksom på at ombudsmannen fremdeles er usikker på om de eksisterende kontrollordningene er tilstrekkelig effektive til å ivareta borgernes rettsikkerhet, jf. forbeholdet i sak 07/0953 om å komme tilbake til problemstillingen når det var høstet nye erfaringer. Ombudsmannen var også interessert i å høre departementets syn på om den manglende klageretten for borgerne i selvkostsakene, kan ha betydning for fylkesmannens frihet til å velge om det skal foretas lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 nr. 5.
I svaret til ombudsmannen trakk departementet frem at det var nedlagt betydelig arbeid med de nye retningslinjene. Departementet kom imidlertid ikke med noen tilbakemelding på de utfordringene ombudsmannen hadde beskrevet i brevet. Det faktum at departementet har lagt ned stort arbeid i utarbeidelsen av retningslinjene, tilsier at dette arbeidet bør følges opp med flere kontrollmuligheter enn man har i dag. Det er uheldig at det ikke er etablert en ordning som sikrer at borgerne får kontrollert hvilke utgiftsposter kommunen har innkalkulert i et gebyr.
Ved at det mangler effektive kontrollordninger i selvkostsakene, kan det sies å være et «hull» i rettssikkerheten på et område der legalitetsprinsippet gjelder. Dette tilsier at terskelen for når det foreligger «usikkerhet» om avgjørelsens lovlighet etter kommuneloven § 59, bør senkes. Etter ombudsmannens syn skal det dermed mindre til for å utløse Fylkesmannens undersøkelsesplikt i saker om anvendelsen av selvkostprinsippet, enn i andre sakstyper.
Hvorvidt det heftet usikkerhet ved kommunens standpunkt om at gebyret er lovlig beregnet, beror på hvordan saken totalt sett fremsto for Fylkesmannen. I denne sammenheng har bl.a. kommunens håndtering av dokumentasjonskravet betydning.
Dokumentasjonskravet
Når det gjelder hvilke dokumenter en kommune har plikt til å legge frem, heter det i Kommunal- og moderniseringsdepartementets retningslinjer H 3/14, under pkt. 9 «tilgjengelighet, dokumentasjon og åpenhet om selvkostberegningene», blant annet:
«For å kunne dokumentere at gebyrtjenesten holdes innenfor de rettslige rammer til økonomisk dekning, må det dokumenteres hvordan selvkost er beregnet. Det må fremlegges etterkalkyle som viser inntekter, kostnader og resultater. Informasjon om dette gis i forbindelse med kommunens årsregnskap, hvor det i henhold til god kommunal regnskapsskikk bør vises «beregningen av gebyrfinansierte selvkosttjenester der kommunen fastsetter betalingen etter lov og forskrift, herunder resultatet av selvkostberegningen, gjerne over flere år.»
I tilfeller, hvor det hevdes at kommunens gebyrsatser ikke er fastsatt i henhold til selvkostprinsippet, vil innbyggerne kunne be kommunen dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt, f.eks. ved å fremlegge for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser.»
Ombudsmannen har også uttalt seg om dette «dokumentasjonskravet» i flere tidligere saker, f.eks. i sak 2007/1279 der det blant annet heter:
«En forutsetning for å kunne ilegge gebyr etter regulativet, er at det ikke fører til resultater som bryter med selvkostprinsippet. Dette må kommunen kunne dokumentere at er tilfelle. Jeg har tidligere omtalt dokumentasjonskravet i flere saker, blant annet ombudsmannssak 2007/0737, og la der til grunn at «det er en forutsetning at forvaltningen kan dokumentere snittkostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av gebyrsatsene i den enkelte sakstype», og at det er forvaltningen som har bevisbyrden for at selvkostprinsippet er overholdt.»
Denne forståelsen er gjentatt i senere ombudsmannsuttalelser, blant annet i sakene 2011/1789 og 2012/1166. Departementet viser til alle disse uttalelsene fra ombudsmannen under punkt 9 i retningslinjer H 3/14.
I forbindelse med sak 2007/0953, der ombudsmannen på eget initiativ foretok undersøkelser av de kontrollsystemene som bidrar til etterlevelse av selvkostprinsippet, heter det i svaret 1. oktober 2007 fra Kommunal- og regionaldepartementet til ombudsmannen:
«I tilfeller hvor det hevdes at kommunens gebyrsatser ikke er fastsatt i henhold til selvkostprinsippet, vil en kunne be kommunen dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt, f. eks. ved å fremlegge for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser. Det vil ikke være tilstrekkelig å vise til at (uthevet her) en gebyrberegning som skjer i samsvar med regulativet oppfyller kravet til selvkost…»
Departementets retningslinjer er ikke en forskrift, og er derfor isolert sett ikke rettslig bindende for kommunene. Ved at selvkostprinsippet er lovfestet for de ulike betalingstjenestene, foreligger imidlertid et indirekte krav om at kommunen må kunne dokumentere selvkostberegningene. Ombudsmannens uttalelser om innholdet av dokumentasjonskravet, utgjør på denne måten presiseringer av hvordan kommunens forskriftshjemler og selvkostbegrensning skal forstås. I Høyesteretts sak i Rt 2004 side 1603 har dessuten førstevoterende uttalt seg om dokumentasjonskravet.
Når det gjelder spørsmålet om hvilke dokumenter hytteeierlaget faktisk har krevd at Vinje kommune skal fremlegge, går det klart frem av sakens dokumenter at hytteeierlaget gjentatte ganger har krevd å få oversendt komplett revidert selvkostregnskap for vann- og avløp for 2009. Slik saken er opplyst i dokumentene til Fylkesmannen, har ikke kommunen lagt frem dette. Kommunen har forklart at den ikke anser seg forpliktet til å gjøre det.
Som det fremgår av redegjørelsen ovenfor om innholdet av dokumentasjonskravet, har kommunen plikt til å legge frem for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser når innbyggerne hevder at selvkostprinsippet ikke er ivaretatt. Det er derfor ikke tvilsomt at kommunens manglende utlevering av revidert selvkostregnskap for 2009 er i strid med dokumentasjonskravet, og at dette var opplyst for Fylkesmannen da henvendelsen fra hytteeierlaget ble behandlet.
Når det gjelder hvor spesifisert dokumentasjon kommunen har plikt til å fremlegge, har Fylkesmannen i korrespondansen med ombudsmannen vist til KMDs anbefaling om at det skal legges frem for- og etterkalkyler av grunnlaget for gebyrsatsene. I brev til ombudsmannen opplyser Fylkesmannen også at det er dette detaljeringsnivået Fylkesmannen har bedt kommunen forholde seg til. Selv om Fylkesmannen synes å ha en riktig generell forståelse av innholdet av dokumentasjonskravet, gjenspeiles imidlertid ikke dette i hvordan Fylkesmannen følger opp saken med hytteeierlaget. Til tross for at det er klar uoverensstemmelse mellom hvilke dokumenter kommunen har plikt til å legge frem og hvilke dokumenter kommunen har fremlagt, foretar ikke Fylkesmannen noen nærmere oppfølging av den konkrete saken. Det er til liten hjelp for hytteeierlaget at Fylkesmannen ber kommunene forholde seg til departementets retningslinjer, når en kommune har gjort det klart at den ikke har til hensikt å følge dette utgangspunktet.
Kommunens uriktige håndtering av dokumentasjonskravet tilsier at heller ikke kommunens standpunkt om at gebyret ble beregnet i overensstemmelse med selvkost, nødvendigvis er riktig. Hytteeierlaget har dessuten som bevis på at kommunen har beregnet ulovlig høyt gebyr i denne saken, satt opp utførlige regneeksempler. Det er som nevnt vist til at de omkring 1.000 hytteeierne har blitt ilagt ca. kr. 30.000,- for mye pr hytte, som medfører en ulovlig inntekt på totalt 30 millioner kroner for Vinje kommune. Jo mer dokumentasjon som legges frem på at det ikke er overensstemmelse mellom det rettslige og det faktiske i en sak, jo lettere må vilkåret om at det foreligger usikkerhet om lovligheten av en avgjørelse, sies å være oppfylt. Hytteeierlagets regneeksempler i denne saken indikerer at det kan være feil ved kommunens gebyrberegning, som igjen utløser et skjerpet aktsomhetskrav for Fylkesmannen.
Slik saken totalt sett var opplyst for Fylkesmannen, må det sies å foreligge «usikkerhet» om lovligheten av kommunens avgjørelse om at den hadde fremlagt tilstrekkelig dokumentasjonen på at gebyret var beregnet i samsvar med selvkost. Som vist til ovenfor, heter det i departementets veileder til kommuneloven § 59 at; «Fylkesmannen vil normalt måtte foreta nærmere undersøkelser for å få brakt dette [dvs: usikkerhet om avgjørelsens lovlighet] på det rene». Det dreier seg altså om undersøkelser som Fylkesmannen skal foreta før det tas standpunkt til om det hefter usikkerhet ved avgjørelsens lovlighet.
Med bakgrunn i kommunens uriktige håndtering av dokumentasjonskravet, regneeksemplene fra hytteeierlaget mm, var saken totalt sett for dårlig opplyst da Fylkesmannen behandlet den. I denne situasjonen kunne ikke Fylkesmannen begrense seg til de «foreliggende dokumentene» da henvendelsen fra hytteeierlaget ble behandlet. Slik saken fremsto for Fylkesmannen, burde det i det minste vært foretatt nærmere undersøkelser før det ble konkludert med at Fylkesmannen ikke ville gå videre med saken. Fylkesmannen må kritiseres for at saken ikke ble fulgt opp nærmere.
Fylkesmannens begrunnelse
Som begrunnelse for at Fylkesmannen ikke fulgte opp henvendelsen fra hytteeierlaget nærmere, er det vist til at Fylkesmannen «antok» at det ikke var grunn til å tro at kommunen hadde beregnet gebyret i strid med selvkost. Hvorvidt dette er en akseptabel forklaring på hvorfor Fylkesmannen ikke foretok ytterligere undersøkelser i saken, beror på hvilket grunnlag Fylkesmannen bygget antagelsen på.
Fylkesmannen har opplyst at regnskapet hvert år er godkjent av Telemark Kommunerevisjon, og at «selvkostregnskapet er revidert og funnet i orden». Revisors kontroll av årsregnskapet gir normalt informasjon om hvorvidt de samlede gebyrinntektene på et område er i tråd med selvkostprinsippet. Som redegjort for av departementet i sak 07/0953, og lagt til grunn av ombudsmannen i samme sak, er revisorkontroll derfor en av de kontrollordningene som bidrar til etterlevelse av selvkostprinsippet i kommunene.
En forutsetning for at revidert selvkostregnskap kan begrunne hvorfor Fylkesmannen ikke foretok ytterligere kontroll i denne aktuelle saken, er imidlertid at det er foretatt revisjon av det samme regnskapet som det er krevd fremlagt. I denne saken med Bjønnskarhaugen hyttelag har Fylkesmannen vist til et regnskap for 2005, revidert i 2006, mens hytteeierlaget har krevd fremleggelse av regnskapet for 2009. Revisjon av regnskapet for 2005 kan ikke godtas som forklaring på at Fylkesmannen ikke fulgte opp saken ytterligere.
Slik saken er opplyst for ombudsmannen, er det også usikkert om Fylkesmannen sjekket om selve regnskapet fra 2009 fantes. Ombudsmannen stilte uttrykkelige spørsmål ved om Fylkesmannen hadde fått oversendt aktuelt selvkostregnskap og revisjonsrapport fra Telemark kommunerevisjon. Fylkesmannens brev til kommunen 12. juni 2014 – der det blant annet heter at «jeg tror nok at vi en eller annen gang fikk oversendt dokumentasjon, men jeg kan ikke finne noe…» – etterlater inntrykk av at Fylkesmannen selv er usikker på hvilke dokumenter Fylkesmannen hadde da henvendelsen fra hytteeierlaget ble behandlet i juni 2013.
Fylkesmannens grunnlag for avgjørelsen om ikke å følge opp henvendelsen fra hytteeierlaget, fremstår etter dette som lite tillitvekkende. For å kunne gjøre seg opp en berettiget mening om kommunens gebyrberegning er lovlig, må det som et minimum kunne forventes at Fylkesmannen har gjennomgått regnskapet fra det aktuelle året. Fylkesmannens begrunnelse for ikke å følge opp henvendelsen fra hytteeierlaget nærmere, må kritiseres.
Ombudsmannen ber om at Fylkesmannen foretar en ny behandling av henvendelsen fra hytteeierlaget og holder ombudsmannen orientert om utfallet av den nye behandlingen.
Spørsmålet om lovlighetskontroll
I denne saken kritiseres Fylkesmannen i Telemark for at det ikke ble gjort nærmere undersøkelser før det ble konkludert med at Fylkesmannen ikke ville foreta lovlighetskontroll.
Erfaringene både fra denne og andre ombudsmannsaker fra tiden etter sak 07/0953 tilsier at det fremdeles kan være behov for bedre kontrollmekanismer enn det man har i dag. Dette for å sikre at kommunene anvender selvkostprinsippet korrekt. I påvente av mer effektive kontrollordninger kan de rettssikkerhetsmessige utfordringene i selvkostsakene tilsi at Fylkesmannen ikke bør være like tilbakeholden med lovlighetskontroll på dette området. Dette selv om lovlighetskontrollen etter kommuneloven § 59 nr. 5 i utgangspunktet er ment som en sikkerhetsventil. Fylkesmannens skjønnsmessige vurdering av om det skal foretas lovlighetskontroll i en konkret selvkostsak, vil naturlig nok bero på faktum i hver enkelt sak. I denne forbindelse vil det ha betydning hvilke andre kontrollordninger som er benyttet, som for eksempel revisjon.
Ombudsmannen utelukker for øvrig ikke at det rettssikkerhetsmessige aspektet ved disse sakene kan få betydning for ombudsmannens bruk av adgangen til å uttale seg om Fylkesmannens skjønnsmessige avgjørelse av lovlighetskontrollspørsmålet, jf. ombudsmannsloven § 10. Så langt har ikke dette vært nødvendig i denne saken.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at slik saken var opplyst for Fylkesmannen, forelå det «usikkerhet» om kommunen hadde beregnet det kommunale gebyret i overensstemmelse med selvkostprinsippet. Fylkesmannen burde derfor ha foretatt nærmere undersøkelser før det ble konkludert med at det ikke var grunn til å anta at kommunen hadde foretatt ulovlig gebyrberegning. Ombudsmannen ber Fylkesmannen om å behandle saken på nytt og om å bli holdt orientert om utfallet av den nye behandlingen.