Før kommunen fattet sitt vedtak hadde flere grunneiere i området (A) anmodet Miljøverndepartementet om å gi pålegg, med hjemmel i plan- og bygningsloven §33-2 fjerde ledd, om konsekvensutredning (KU) for tiltak omfattet av planen. Anmodningen ble ikke etterkommet. I svarbrev 13. mai 2004 fra departementet het det:
«Miljøverndepartementet finner det ikke rimelig å pålegge konsekvensutredning for tiltak omfattet av reguleringsplan Halhjem ferjekai i Os kommune etter plan- og bygningsloven §33-2 fjerde ledd.»
I tillegg hadde A i henvendelse til Vegdirektoratet hevdet at tiltaket utløste krav om konsekvensutredning etter forskrift 21. mai 1999 nr. 502 om konsekvensutredninger. Det ble anført at tiltaket var omfattet av forskriftens vedlegg II punkt 2.1 om «Vegtiltak med en investeringskostnad på mer enn 150 millioner kr og som medfører utarbeidelse av plan etter PBL». Ifølge A var det overveiende sannsynlig at investeringskostnadene ville overstige kr 150 millioner. Direktoratet ble på denne bakgrunn bedt om å gi pålegg om konsekvensutredning.
I Vegdirektoratets svarbrev 12. mai 2004 ble det påpekt at det er direktoratet, og ikke kommunen, som avgjør om tiltaket medfører krav om konsekvensutredning, jf. forskriftens §6. Direktoratet la til grunn at tiltaket hadde en investeringskostnad på kr 134 millioner og således ikke utløste krav om konsekvensutredning etter forskriftens vedlegg II.
Kommunens vedtak ble påklaget ved brev 6. juli 2004 fra A. I tillegg kom det inn fem andre klager på vedtaket fra forskjellige privatpersoner og interessegrupper/organisasjoner.
I klagen fra A ble det blant annet anført at plikten til å skaffe informasjon om planens miljøkonsekvenser ikke var overholdt. I denne forbindelse het det:
«Selv om tiltaket ikke i seg selv utløser plikt til konsekvensutredning, foreligger en omfattende plikt for kommunen til å ivareta relevante miljøhensyn og herunder plikt til å fremskaffe tilstrekkelig informasjon om miljøkonsekvensene av planen.
Det gjøres gjeldende at kommunen ikke har overholdt denne plikten.»
Klagen viste i denne forbindelse til EU-direktiv 2001/42/EF og miljøinformasjonsloven. Parallelt med klagen over kommunens vedtak, brakte A spørsmålet om konsekvensutredningsplikt inn for ombudsmannen. I brev hit 13. juli 2004 het det blant annet:
«De ansvarlige myndigheters vurdering av spørsmålet om KU-plikt er ikke enkeltvedtak og kan således ikke påklages, jfr. forskrift om konsekvensutredninger §1 siste ledd. Spørsmålet kan således bringes inn for Sivilombudsmannen for vurdering.
Saken bringes inn for Sivilombudsmannen på vegne av en rekke hytteeiere og interesseforeninger i området.
(For øvrig opplyses at reguleringsvedtaket er påklaget til Fylkesmannen. Klagen til Fylkesmannen gjelder imidlertid ikke spørsmålet om konsekvensutredning, ettersom Fylkesmannen ikke er rette organ for vurdering av dette tema).»
I brevet ble det blant annet anført at tiltaket med overveiende sannsynlighet ville ha en investeringskostnad på mer enn kr 150 millioner og således være omfattet av konsekvensutredningsforskriften §3, jf. vedlegg II punkt 2.1.
Ombudsmannen la til grunn at fylkesmannen kunne ta stilling til spørsmålet om konsekvensutredningsplikt under sin klagebehandling av planvedtaket. Det ble derfor ansett å være mest i samsvar med prinsippet om ombudsmannens etterfølgende kontroll at spørsmålet i første omgang ble vurdert av fylkesmannen. I svarbrevet herfra 21. juli 2004 het det blant annet:
«Når fylkesmannen har tatt stilling til spørsmålet, kan De eventuelt komme tilbake til saken med ny klage hit. Før fylkesmannens klagebehandling er avsluttet finner ombudsmannen heller ikke grunn til å ta departementets avgjørelse 13. mai 2004 opp til nærmere undersøkelse.»
A ba deretter i brev 25. februar 2005 fylkesmannen ta stilling til spørsmålet om konsekvensutredning. I brevet ble det i hovedsak vist til henvendelsen hit 13. juli 2004. I tillegg ble det anført at det var lagt uriktige trafikkprognoser til grunn for planvedtaket. Vedlagt brevet var blant annet et notat fra B som, etter klagernes oppfatning, dokumenterte mangler ved planvedtakets faktiske forutsetninger.
Fylkesmannen oversendte 3. mars 2005 brevet med vedlegg til Os kommune og ba om kommentarer. I fylkesmannens brev het det blant annet:
«Fylkesmannen ønskjer at kommunen kommenterer brevet datert 25.2.2005 nærare, særleg når det gjeld påstandane om at feil trafikkprognoser (ÅDT-tal) er lagt til grunn, jf. brevet datert 25.2.2005, side 2, pkt. 2, 4. avsnitt. Fylkesmannen antar at det kan vera relevant for kommunen å innhenta vegvesenet sitt syn på dette, jf. også notat datert 20.2.2005 frå B, der det vert vist til diverse møter med kommunen og Statens vegvesen («VEDLEGG 3»).
Dersom kommunen eventuelt kjem til at feil ÅDT-tal er lagt til grunn, ønskjer fylkesmannen kommunen sitt syn på i kva grad dette kan ha innverka på kommunen sitt vedtak om godkjenning av reguleringsplanen.»
Kommunen besvarte henvendelsen 5. april 2005 etter å ha innhentet vegvesenets kommentarer (notat 9. mars 2005). Av svarbrevet fremgikk det at kommunen ikke kunne se at det var gjort feil som kunne ha betydning for vedtaket om å godkjenne reguleringsplanen. Vedlagt svarbrevet fulgte et notat som viste beregningen av forventet trafikkutvikling for området rundt fergekaien.
Ved brev 20. april 2005 oversendte A fylkesmannen et notat 19. april 2005 fra Siv.ing. Rakner AS. Ifølge brevet viste notatet at det forelå mangler ved beregningen både av trafikkutviklingen og behovet for parkeringsplasser, og at planvedtaket derfor var truffet på et mangelfullt faktisk grunnlag. Videre var det vedlagt kopi av en artikkel fra vegvesenets magasin Vegen og vi (nr. 6, 7. april 2005), der det het at «Kaiprosjektet for gassferjene på E39 er i dag kostnadsrekna til 260 mill. kr.». Ifølge artikkelen ville det være nødvendig å ta hånd om miljøgifter på sjøbunnen før utfylling av masser til fergekaien. Det ville dessuten være nødvendig å hente stein fra andre steder, fordi kvaliteten på fjellet som skulle sprenges vekk ikke var av det beste slaget. A anførte at dette ville innebære utgifter som ikke hadde vært medregnet tidligere, og at tiltaket dermed utløste konsekvensutredningsplikt.
I vedtak 4. mai 2005 stadfestet Fylkesmannen i Hordaland reguleringsplanen.
Fylkesmannen viste til at fergekaier ikke var omfattet av konsekvensutredningsforskriftens vedlegg I punkt 2.6 og vedlegg II punkt 2.6, og at fergekaien utgjorde den vesentligste delen av tiltaket. Fylkesmannen la derfor til grunn at det verken dreiet seg om et tiltak som alltid skal konsekvensutredes (vedlegg I) eller et tiltak som skal vurderes i forhold til kriteriene i forskriftens §4 (vedlegg II).
Når det gjaldt trafikkprognosene, viste fylkesmannen til de innhentede kommentarene fra kommunen og vegvesenet, og uttalte blant annet:
«Det vil naturleg nok hefta ein del uvisse ved dei trafikkprognosane som ligg til grunn for vegesenet sine vurderingar av kapasitetsbehovet i sambandet. I verste fall kan ein risikera at anlegget med sitt betydelege terrenginngrep vert overdimensjonert, og at inngrepa dermed kan framstå som unødvendige ein gong i framtida. Det synest likevel heva over tvil at det har vore ein relativt stabil trafikkauke i sambandet, og at det er behov for utviding av kapasiteten. Korleis problemet med auka kapasitetsbehov skal løysast, blir såleis eit val mellom dei ulike aktuelle alternativa som ligg føre, og som det er realistisk å gjennomføra under dei gjevne føresetnadene.
—
Fylkesmannen meiner at dei vurderingane som Statens vegvesen og Os kommune har gjort med omsyn til trafikkprognoser, kapasitetsbehov og val av ferjetype, ligg innanfor forvaltninga sitt frie skjønn. For at fylkesmannen eventuelt skal underkjenna dei skjønnsmessige vurderingane, må det vera vesentlige feil ved avgjerdsgrunnlaget eller lovforståinga som ligg til grunn for kommunen sitt reguleringsvedtak. Fylkesmannen meiner at dei usikre momenta ved talgrunnlaget som klagarane påpeikar, ligg innanfor eit slingringsmonn som må kunna aksepterast i denne typen saker. Klagarane får såleis ikkje medhald i at vedtaket må opphevast grunna vesentlege feil i avgjerdsgrunnlaget.»
Klagerne brakte deretter i brev 25. mai 2005 saken inn for ombudsmannen. Det ble anført at tiltaket skulle ha vært vurdert i forhold til konsekvensutredningsforskriftens vedlegg II punkt 2.1 om veitiltak med en investeringskostnad på mer enn kr 150 millioner. Dette punktet i forskriften gjør ikke unntak for fergekaier. Ifølge klagen kunne det, særlig på bakgrunn av nye opplysninger i saken, fastslås at investeringskostnadene ville overstige kr 150 millioner, og at konsekvensutredning etter forskriftens §4 således skulle vært vurdert.
Videre ble det anført at fylkesmannen ikke i tilstrekkelig grad hadde undersøkt om det forelå feil ved trafikkprognosene som lå til grunn for vedtaket.
Samtidig som saken ble brakt inn hit, hadde klagerne tilskrevet fylkesmannen og bedt ham omgjøre sitt vedtak. Under henvisning til prinsippet om at ombudsmannens kontroll skal være etterfølgende, ble det ansett mest hensiktsmessig å avvente fylkesmannens behandling av omgjøringsbegjæringen før en eventuell nærmere undersøkelse av saken herfra.
Fylkesmannen kom i brev 28. juni 2005 til at vedtaket var basert på en feil forståelse av konsekvensutredningsforskriften, ettersom «vegtiltak» i vedlegg II punkt 2.1 også omfatter fergekaier. Fylkesmannen mente imidlertid at feiltolkningen ikke hadde hatt avgjørende betydning for utfallet av klagesaken, og fastholdt derfor sitt vedtak under henvisning til forvaltningsloven §41. Fylkesmannen viste i denne forbindelse til at kostnadsoverslaget i januar 2004 var kr 135 millioner, og til rundskriv T-2/00 der det heter at det er «tilgjengelige kostnadsoverslag på det tidspunktet KU-plikten vurderes som er avgjørende».
Fylkesmannens beslutning ble kommentert av klagerne i brev hit. Det ble blant annet anført at ettersom fylkesmannen som klageinstans skal prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter, må fylkesmannen vurdere spørsmålet om konsekvensutredningsplikt på grunnlag av de opplysninger som foreligger på tidspunktet for behandlingen av klagesaken.
I brev herfra 12. desember 2005 ble fylkesmannen bedt om å redegjøre nærmere både for enkelte rettslige spørsmål vedrørende konsekvensutredningsplikt og for de faktiske forutsetningene for vedtaket. I brevet het det blant annet:
«Konsekvensutredningsplikt
Som nevnt ovenfor, la fylkesmannen i sitt brev 28. juni 2005 [fylkesmannens svar på omgjøringsbegjæringen] til A til grunn at feiltolkningen av konsekvensutredningsforskriften ikke hadde betydning for utfallet av klagesaken. I denne forbindelse het det i brevet:
«Fylkesmannen viser til at det er «planavgrensningen for tiltaket og tilgjengelige kostnadsoverslag på det tidspunktet KU-plikten vurderes» som ifølge rundskriv T-2/00 blir avgjørende. Ifølge opplysninger fra Statens vegvesen i e-post datert 24.6.2005 til fylkesmannen var kostnadsoverslaget kr. 135 mill. pr. januar 2004. … Overslaget er basert på den kunnskap en hadde på det aktuelle tidspunktet. Endelig kostnad vil en ikke få før anbudssummen foreligger i september/oktober 2005».
- Det bes om en nærmere redegjørelse for sitatet ovenfor og hvilken betydning det som der kommer til uttrykk etter fylkesmannens mening har for vurderingen etter forvaltningsloven §41.
- Fylkesmannen bes redegjøre for sitt syn på egen kompetanse med hensyn til prøving av spørsmålet om konsekvensutredningsplikt. Mener fylkesmannen at denne kompetansen er underlagt noen begrensninger? I så fall – hvilke?
- I brevet 28. juni 2005 viste fylkesmannen til at det ifølge rundskriv T-2/00 er kostnadsoverslaget på det tidspunktet konsekvensutredningsplikten vurderes som er avgjørende. Hvilket tidspunkt mener fylkesmannen at skal legges til grunn i denne forbindelse? Det bes om en mest mulig nøyaktig angivelse av tidspunktet. I den grad svaret har sammenheng med fylkesmannens syn på egen kompetanse (jf. punkt 2 ovenfor), bes dette redegjort for.
- Hvilken eventuell betydning mener fylkesmannen at nye faktiske omstendigheter (omstendigheter som kommunen ikke hadde kunnskap om da den traff sitt vedtak) kan ha for spørsmålet om konsekvensutredningsplikt? Også i denne forbindelse bes fylkesmannen redegjøre for en eventuell sammenheng med synet på egen kompetanse.
- Dersom fylkesmannen mener det foreligger begrensninger i egen kompetanse med hensyn til prøving av spørsmålet om konsekvensutredningsplikt, bes det om fylkesmannens syn på forholdet mellom slike begrensninger og bestemmelsen i forvaltningsloven §34 annet ledd første punktum.
- I brev 17. november 2005 fra A har klagerne anført at kostnadsoverslaget må justeres etter kroneverdien på tidspunktet for vurderingen av konsekvensutredningsplikt og dessuten at kostnader til gassferger, gasstanker og næringskai må medregnes i investeringskostnaden for tiltaket. Har fylkesmannen vurdert hvorvidt slike kostnader skal medregnes?
Faktiske forutsetninger
Klagerne har rettet flere innvendinger mot planvedtakets faktiske forutsetninger, særlig når det gjelder trafikkprognoser og beregnet behov for parkeringsplasser. Ved brev 20. april 2005 fra A fikk fylkesmannen oversendt et notat utarbeidet av Siv.ing. Rakner AS der det stilles en rekke spørsmål vedrørende Statens vegvesens beregninger av fremtidig trafikk og parkeringsbehov.I vedtaket 4. mai 2005 uttalte fylkesmannen blant annet følgende om trafikkprognosene:
«Fylkesmannen meiner at dei vurderingane som Statens vegvesen og Os kommune har gjort med omsyn til trafikkprognoser, kapasitetsbehov og val av ferjetype, ligg innanfor forvaltninga sitt frie skjønn».
Så vidt ombudsmannen kan se, er ikke notatet fra Siv.ing. Rakner AS kommentert spesielt i fylkesmannens vedtak.
- Mener fylkesmannen at vurderinger av trafikkprognoser og fremtidig kapasitetsbehov er underlagt det såkalte frie forvaltningsskjønn? I så fall bes det om en nærmere redegjørelse for dette synet samt for fylkesmannens syn på egen adgang til å prøve slike vurderinger under sin klagebehandling.
- Fylkesmannen bes redegjøre for i hvilken grad det under klagebehandlingen er tatt hensyn til notatet fra Siv.ing. Rakner AS eller til de forhold som påpekes i notatet. Det bes opplyst om notatet er forelagt Os kommune eller Statens vegvesen, eller om fylkesmannen på annen måte har tatt opp de spørsmål som notatet gjelder med kommunen/vegvesenet. Det presiseres i denne forbindelse at ombudsmannen har merket seg fylkesmannens brev 3. mars 2005 til Os kommune og kommunens svarbrev 5. april 2005.»
I fylkesmannens svarbrev 23. januar 2006 het det blant annet:
«1. Vedrørende tidspunktet for vurdering av kostnadsoverslaget og hvilken betydning dette har for vurderingen etter forvaltningsloven § 41.Fylkesmannens henvisning til fvl §41 er begrunnet med at fylkesmannens tidligere feiltolking av forskriften i dette tilfellet ikke fikk betydning, da tiltaket uansett ikke falt innunder de tiltak som skal vurderes for konsekvensutredning etter forskriftens vedlegg II. I følge rundskriv T-2/00 pkt i om «Beregning av investeringsbeløp» er det tiltakshavers ansvar å fremskaffe så realistisk informasjon som mulig om tiltakets størrelse, kostnadstall eller andre forhold som er relevant for vurderingen. Vurderingen skal ta utgangspunkt i antatt investeringskostnad for det dyreste av de aktuelle alternativene. I henhold til rundskrivet er det kroneverdien av 21.05.1999, oppjustert i samsvar med byggeprisindeksen som skal legges til grunn for beregning av investeringsbeløpet. Det er ikke noe krav om at kostnadene skal oppjusteres i forhold til sannsynlig gjennomføringstidspunkt. En viss usikkerhet omkring senere endringer i kostnadsoverslaget må altså kunne aksepteres uten at dette medfører reversering av planprosessen.
Fylkesmannen fant det for øvrig ikke sannsynliggjort at kostnadsoverslaget ville overstige beløpsgrensen hverken på vurderingstidspunktene i hhv september 2003 og januar 2004 (revidert overslag) eller på tidspunktet for fylkesmannens behandling av klagen.
2. Fylkesmannens syn på egen kompetanse med hensyn til prøving av spørsmålet om konsekvensutredningsplikt.
Fylkesmannen mener at kompetansen er underlagt begrensninger. Som påpekt innledningsvis, regnes ikke avgjørelser i medhold av forskriften som enkeltvedtak. Avgjørelsene må regnes som prosessledende og kan dermed heller ikke påklages. Fylkesmannens etterprøving vil dermed mer få preg av legalitetskontroll, dvs. kontroll av at saksbehandlingen forut for reguleringsvedtaket har vært forsvarlig og i henhold til regelverket. Spørsmålet om konsekvensutredningsplikt skal i denne typen saker avgjøres av Vegdirektoratet som ansvarlig myndighet, jf. forskriftens vedlegg II, pkt. II.2.1 (stamveier og nye veiforbindelser).
Vegdirektoratet konkluderte i brev datert 12.05.2004 til A med at tiltaket ikke utløser krav om konsekvensutredning etter forskriften vedlegg II.
Det fremgår av rundskriv T-2/00, merknader til forskriften §8:
«Dersom tiltaket ikke faller inn under noen av kriteriene, avsluttes behandlingen etter bestemmelsene om konsekvensutredninger».
Det fremgår videre av rundskrivet, pkt. 2.9 om saksbehandlingsfeil og klage:
«Ansvarlig myndighets vurdering av konsekvensutredningsplikten er endelig, og kan ikke påklages eller bringes inn for Miljøverndepartementet for overprøving. (—)»
Det fremgår likevel at eventuelle feil ved ansvarlig myndighets vurdering vil kunne påklages som en saksbehandlingsfeil i forbindelse med godkjennelse av reguleringsplan. Fylkesmannen har i dette tilfellet ikke funnet grunnlag for å konstatere vesentlige saksbehandlingsfeil i forbindelse med vurdering av konsekvensutredningsplikt, som dermed skulle kunne medføre konsekvenser for reguleringsvedtaket.
3. Mer nøyaktig angivelse av tidspunkt for vurdering av konsekvensutredningsplikten (jf. Bilag A til rundskriv T-2/00). Eventuell sammenheng med fylkesmannens kompetansebegrensning.
Konsekvensutredningsplikten må nødvendigvis vurderes på et tidlig stadium i planprosessen, dvs. ved oppstart av planarbeidet, jf. plan- og bygningsloven (pbl) §27-1 nr. 1. Det fremgår av forskriften §8, 3. ledd:
«For tiltak hvor det skal utarbeides plan (fylkesplan, kommuneplan eller reguleringsplan) etter plan- og bygningsloven skal ansvarlig myndighet ta stilling til om tiltakshaver skal utarbeide konsekvensutredning, jf forskriftens §4, så tidlig som mulig og normalt før oppstart av planarbeid er gjort kjent etter plan- og bygningsloven §20-5 første ledd, eller kunngjort etter §27-1 nr. 1 annet ledd.»
Videre forskriften §8 siste ledd:
«Hvis det kreves konsekvensutredning, skal denne foreligge før planen eller søknaden sendes på høring eller legges ut til offentlig ettersyn, jf plan- og bygningsloven §33-6 siste ledd.»
Planoppstart ble meldt 06.02.2003. Offentlig høring ble gjennomført i perioden 29.10.2003 – 29.11.2003. Statens vegvesen opplyser at kostnadsoverslaget før utlegging til offentlig høring (pr 25.09.2003) var kr 122 mill., mens tiltaksgrensen i forskriften var kr 150 mill. Dersom fylkesmannen skulle krevd konsekvensutredning av tiltaket måtte dette blitt gjort i forbindelse med planoppstart, eller i høringsrunden, jf. fylkesmannens brev datert hhv 26.06.2003 med merknader til oppstartsmeldingen og brev datert 05.12.2003 med høringsuttalelse.
Kostnadsoverslaget var pr. januar 2004 kr 134 mill., basert på revidert reguleringsplanforslag. Dette kostnadsoverslaget innbefatter ifølge Statens vegvesen alle kostnader med gjennomføring av tiltaket innenfor planavgrensningen, herunder rundkjøring og fotgjengerundergang som ble tatt inn i det reviderte planforslaget etter offentlig høring, samt mudring og tildekking av bunn med duk/sand, planlegging og grunnerverv. Overslaget er basert på den kunnskap en hadde på det aktuelle tidspunktet. Overslaget ble endelig revidert pr 01.04.2004.
Følgende fremgår av bilag A pkt 1, s. 2 om investeringskostnader:
«Planavgrensningen for tiltaket og tilgjengelige kostnadsoverslag på det tidspunktet KU-plikten vurderes, er avgjørende.»
Plikten til å foreta konsekvensutredning skal avklares så tidlig som mulig. Både hensynet til tiltakshaveren og saksbehandlingen hos de offentlige myndighetene som skal ta stilling til om tiltaket skal tillates, tilsier dette.
Spørsmålet om konsekvensutredningsplikt var i realiteten avgjort før fylkesmannen fikk reguleringsvedtaket til klagebehandling. Om det senere skulle bli fremlagt andre, høyere kostnadsoverlag, er det i utgangspunktet ikke relevant.
—
4. Eventuell betydning av nye faktiske omstendigheter. Sammenheng med synet på egen kompetanse.
Departementets retningslinjer i rundskriv T-2/00, pkt 2.9 om saksbehandlingsfeil og klage, tilkjennegir at:
«(—)Eventuelle feil ved ansvarlig myndighets vurdering som fører til at utredningsplikt blir forsømt, vil være en saksbehandlingsfeil som kan gi grunnlag for klage på vedtaket som konsekvensutredningen skal ligge til grunn for, for eksempel vedtak av reguleringsplan, jf forvaltningsloven §41. (—).»
Fylkesmannen tolker retningslinjene slik at denne typen saksbehandlingsfeil teoretisk sett kan medføre oppheving av reguleringsvedtaket som ugyldig grunnet forutgående saksbehandlingsfeil i vurderingen av konsekvensutredningsplikt. Den generelle regelen i fvl. §34, 2. ledd, 1. setning (om klageinstansens kompetanse), er at fylkesmannen kan ta hensyn til nye omstendigheter. Også her vil fylkesmannen påpeke begrensningene i fylkesmannens overprøvingsadgang mht konsekvensutredningsplikten, som avgjøres på et tidligere tidspunkt, basert på tilgjengelige opplysninger på avgjørelsestidspunktet. Fylkesmannens overprøvingskompetanse antas som hovedregel å være begrenset til prøving av saksbehandlingsfeil i planprosessen. Etter forskriften avgjøres spørsmålet om konsekvensutredningsplikt av ansvarlig myndighet (her: Vegdirektoratet), etter innhenting av høringsinstansenes syn m.m. Fylkesmannen antar at han i klageomgangen ikke kan overprøve det materielle grunnlaget for ansvarlig myndighets avgjørelse om konsekvensutredningsplikt, eksempelvis ved faglig uenighet mellom ansvarlig myndighet og ekstern konsulent. Fylkesmannen ser retningslinjene som er referert ovenfor, som en «sikkerhetsventil» for åpenbart feilaktige avgjørelser mht konsekvensutredningsplikt. Det foreligger etter fylkesmannens syn ikke nye faktiske omstendigheter som tilsier at Vegdirektoratets avgjørelse er i en slik kategori.
5. Fylkesmannens syn på forholdet mellom begrensninger i egen kompetanse og bestemmelsen i forvaltningsloven § 34 annet ledd første punktum.
Spørsmålet er for så vidt kommentert i foregående punkt. Formelt sett har fylkesmannen anledning til å vektlegge nye omstendigheter. Spørsmålet om konsekvensutredningsplikt er imidlertid underlagt en egen offentlig saksbehandlingsprosess med et eget avgjørelsesorgan, noe som etter vårt syn medfører klare begrensninger i fylkesmannens overprøvelsesadgang, herunder anledningen til å ta hensyn til nye faktiske opplysninger som ikke forelå på tidspunktet for vurdering av konsekvensutredningsplikt. Betydningen og omfanget av slike nye omstendigheter må i tilfelle vurderes konkret og avveies i forhold til de motstridende interessene som gjør seg gjeldende, jf. fvl. §35, første ledd bokstav c, jf. annet ledd.
6. Justering av kostnadsoverslaget etter kroneverdien på tidspunktet for vurderingen av konsekvensutredningsplikt, jf. brev datert 17.11.2005 fra A.
I brevet stilles spørsmål ved om kostnadsoverslaget skal justeres til 2005-priser. Videre stilles spørsmål ved om kostnader til gassferger, planlagt næringskai og gasstanker skal medtas i beregningsgrunnlaget.
– for vurdering av KU-plikt:
Konsekvensutredningsplikten ble vurdert i hhv september 2003 og januar 2004 (revidert overslag). Kroneverdien på disse tidspunktene skal derfor legges til grunn, jf. pkt 3 ovenfor. Kroneverdien på tidspunktet for klagebehandlingen skal ikke legges til grunn for vurderingen av KU-plikt.
– næringskai og gasstanker på Langeneset:
Spørsmålet er besvart i Statens vegvesen v/Vegdirektoratet sitt brev datert 12.05.2004 til A. Det fremgår at:
«Bygging av molo for skjerming av de nye naustene, nødvendig undervannssprengning i sjø, planering av området hvor gasstankene skal stå samt grøfter til gassledning inngår i kostnadsoverslaget. Selve gassanlegget og en eventuell kommunal kai er ikke ansett som en del av prosjektet.»
Fylkesmannen tar disse merknadene til etterretning og har ikke ytterligere kommentarer til dette punktet.
7. Vurdering av trafikkprognoser.
Sivilombudsmannen stiller spørsmålet om fylkesmannen mener at vurderinger av trafikkprognoser og fremtidig kapasitetsbehov er underlagt det frie forvaltningsskjønn, jf. vedtaket av 04.05.2005.
Fylkesmannen uttalte i vedtaket:
«Fylkesmannen meiner at dei vurderingane som Statens vegvesen og Os kommune har gjort med omsyn til trafikkprognoser, kapasitetsbehov og val av ferjetype, ligg innanfor forvaltninga sitt frie skjønn.»
I totalvurderingen mener fylkesmannen det er et vesentlig moment at Stortingets vedtak om kyststamvei over Halhjem – Sandvikvåg, samt innføring av gassdrevne ferger, la visse føringer for det videre planarbeidet. Prosjektet er omtalt i St.prp. nr. 1 (2004-2005), side 108, og er ansett for å være av nasjonal betydning. Fylkesmannen siterer fra proposisjonen (Programområde 21 Innenlands transport):
«Forutsetningen er at sambandene fra 01.01.2007 skal driftes med nye ferjer drevet med flytende naturgass (LNG). Dette er i tråd med Regjeringens målsetting om økt bruk av naturgass innenlands og en mer miljøvennlig ferjeflåte.»
De nye fergene nødvendiggjør bygging av ny kai. Trafikkprognosene er således bare en del av den skjønnsmessige totalvurderingen som ligger til grunn for godkjenning av planen. Os kommune uttaler i brev datert 05.04.2005 at trafikkprognosene ikke har påvirket kommunens vedtak om godkjenning av reguleringsplanen. Avgjørende for kommunen har vært å unngå uheldige situasjoner/trafikkproblemer som følge av eksisterende kapasitetsproblemer på sambandet. Fylkesmannen fastholder at den totalvurderingen kommunen som reguleringsmyndighet på denne bakgrunnen må foreta, er en del av forvaltningens frie skjønnsutøvelse. Det er ikke vurderinger av trafikkprognoser i seg selv som er underlagt fritt skjønn, men derimot de avveininger som må gjøres og konklusjoner som må trekkes på bakgrunn av faktiske forutsetninger og tilgjengelige opplysninger på vedtakstidspunktet.
Fylkesmannen har i utgangspunket full overprøvelsesadgang, også av den frie skjønnsutøvelsen. Fylkesmannen mener på bakgrunn av sakens samlede opplysninger at kommunens reguleringsvedtak er tuftet på en forsvarlig skjønnsutøvelse. I utgangspunktet er det da etter vår mening ikke grunnlag for å konstatere ugyldighet på grunnlag av skjønnsutøvelsen.
Saker om arealdisponering er typisk saker der kommunens frie skjønnsutøvelse spiller en betydelig rolle. Det fremgår av fvl. §34 annet ledd, tredje setning, at:
«Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.»
Fylkesmannens mulighet for å tilsidesette skjønnsutøvelsen begrenses i denne typen saker ytterligere av bestemmelsen i fvl. §34 som er referert ovenfor.
8. I hvilken grad det under klagebehandlingen er tatt hensyn til notat fra Siv.ing. Rakner AS.
Klagerens anførsler om trafikkprognosene var heller ikke et sentralt tema i klagen av 06.07.2004. Det følger av fvl. §34, 2. ledd, 1. setning, at klageinstansen kan ta hensyn til nye faktiske opplysninger som fremlegges.
Brevet ble ikke lagt fram for Os kommune eller Statens vegvesen, da disse instansene allerede hadde kommentert påstander om feil i trafikkprognosene, jf. brev datert 05.04.2005 fra Os kommune vedlagt notat fra Statens vegvesen. Av hensyn til saksbehandlingstiden må fylkesmannen på et tidspunkt ta klagen opp til behandling, fortrinnsvis når saken er så godt opplyst som mulig, jf. fvl. §17. Fylkesmannen mente på tidspunktet for klagebehandlingen at saken var opplyst i samsvar med lov og normal forvaltningspraksis.
Fylkesmannen merket seg forut for klagebehandlingen at Siv.ing. Rakner AS stilte spørsmål ved Statens vegvesens metode for beregning av såkalte ÅDT-tall, jf. notatet side 3, siste avsnitt:
—
Rakner AS har dermed dokumentert at beregning av ÅDT kan gjøres på forskjellige måter. Fylkesmannen har imidlertid ikke forutsetning for å konkludere med at den alternative metoden er bedre enn vegetatens egen metode, som er basert på årelang erfaring med denne typen prosjekter. Fylkesmannen har heller ikke grunnlag for å konstatere eller mistenke «manipulasjon med trafikkprognoser» slik det ble antydet i klagen fra Norges Miljøvernforbund.
Hvis spørsmålet om ÅDT-tall hadde vært avgjørende for godkjenningen av reguleringsplanen, ville fylkesmannen sannsynligvis tatt nok en runde med godkjenningsmyndighetene om dette. Da spørsmålet om trafikkprognoser kun var et underordnet moment i en helhetlig skjønnsvurdering, jf. merknadene ovenfor under pkt 7, fant fylkesmannen at det var forsvarlig å ta en avgjørelse i klagesaken uten å be de aktuelle myndighetene vurdere spørsmålet om trafikkprognoser på nytt.
Avsluttende kommentarer fra fylkesmannen
Selv om det ikke er gjennomført formell konsekvensutredning etter forskriften av 21.05.1999, er konsekvensene av tiltaket vurdert i den offentlige planprosessen forut for kommunens reguleringsvedtak. Fylkesmannen tør påstå at konsekvensene for miljø og samfunn er godt belyst i prosessen, med innhenting av relevante høringsuttalelser fra aktuelle myndigheter og privatpersoner.
I avveiningen av de motstridende interessene, har kommunen som reguleringsmyndighet og fylkesmannen som klageinstans funnet at den samfunnsøkonomiske betydningen av utbyggingen veier tyngst i dette tilfellet, selv om det medfører et relativt stort naturinngrep i lokalmiljøet på Halhjem.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Undersøkelsene herfra har i hovedsak rettet seg mot fylkesmannens myndighet/kompetanse ved prøving av spørsmålet om konsekvensutredningsplikt og noen av de faktiske forutsetningene for vedtaket for øvrig, herunder trafikkprognosene som er lagt til grunn.
1. Fylkesmannens kompetanse ved prøving av spørsmålet om konsekvensutredningsplikt
I foreleggelsen herfra ble fylkesmannen bedt om å redegjøre for sitt syn på egen myndighet/kompetanse med hensyn til prøving av spørsmålet om konsekvensutredningsplikt.
Som det fremgår ovenfor, mente fylkesmannen at det foreligger klare begrensninger i hans kompetanse som klageinstans. I svarbrevet hit viste fylkesmannen bl.a. til at avgjørelser i medhold av konsekvensutredningsforskriften ikke er enkeltvedtak, men prosessledende avgjørelser som ikke kan påklages. Fylkesmannen uttalte at hans «etterprøving vil dermed mer få preg av legalitetskontroll, dvs. kontroll av at saksbehandlingen forut for reguleringsvedtaket har vært forsvarlig og i henhold til regelverket», og videre at «spørsmålet om konsekvensutredningsplikt var i realiteten avgjort før fylkesmannen fikk reguleringsvedtaket til klagebehandling. Om det senere skulle bli fremlagt andre, høyere kostnadsoverlag, er det i utgangspunktet ikke relevant».
Jeg deler ikke fylkesmannens syn på hans kompetanse i slike saker. Fylkesmannens kompetanse som klageinstans er regulert i forvaltningsloven §34. Ifølge bestemmelsens annet ledd «kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter». Lovens hovedregel er altså at fylkesmannen fullt ut kan prøve både de rettslige, faktiske og skjønnsmessige sidene av vedtaket. Bestemmelsen gir ikke bare en adgang, men også en plikt til å prøve de sider av vedtaket som klagen gir grunn til. Dersom klageinstansens kompetanse skal begrenses, må det foreligge tilstrekkelige rettslige holdepunkter for dette.
Jeg vil i det følgende redegjøre nærmere for de enkelte sidene av prøvingsadgangen, med henblikk på den foreliggende saken.
1.1 Prøving av sakens rettslige sider
Sakens rettslige sider kan prøves fullt ut av klageinstansen. Jeg oppfatter fylkesmannen slik at han er enig i dette, jf. fylkesmannens uttalelse om at prøvingen vil ha karakter av å være en legalitetskontroll.
Prøvingen av rettsanvendelsen omfatter blant annet kontroll med at saksbehandlingsreglene har vært fulgt, herunder plikten etter forvaltningsloven §17 til å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. Selv om det i slike saker er tiltakshaveren som har hovedansvaret for å fremskaffe informasjonen, fritar ikke dette forvaltningsorganet fra sin plikt til å sørge for at tilstrekkelige opplysninger foreligger før vedtak treffes. Jeg antar imidlertid at plikten etter §17 i slike saker normalt vil være begrenset til å kontrollere at tiltakshaveren faktisk fremskaffer den nødvendige informasjonen.
Mangler ved de opplysningene tiltakshaver har fremskaffet, vil dermed etter omstendighetene kunne innebære at reguleringsvedtaket lider av en saksbehandlingsfeil. Om vedtaket i den foreliggende saken lider av en slik feil, gir undersøkelsene herfra ikke grunnlag for å uttale seg om.
1.2 Prøving av sakens faktiske sider
Utgangspunktet er at fylkesmannen kan foreta en full prøving av sakens faktiske sider og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Spørsmålet om hvorvidt det skal tas hensyn til omstendigheter som ikke var kjent da kommunen traff sitt reguleringsvedtak, reiser særlige problemstillinger som behandles særskilt nedenfor. Først vil det bli redegjort for fylkesmannens kompetanse til å prøve de faktiske forutsetningene som lå til grunn for kommunens vedtak.
1.2.1 Prøving av de faktiske forutsetningene som lå til grunn for kommunens vedtak
I denne saken har innsigelsene mot de faktiske forutsetningene først og fremst knyttet seg til kostnadsoverslaget for tiltaket. Klagerne har anført at overslaget er urealistisk lavt og blant annet vist til artikkelen i Vegen og vi, der det het at «Kaiprosjektet for gassferjene på E39 er i dag kostnadsrekna til 260 mill. kr.». Klagerne har også anført at fylkesmannen skulle foretatt en selvstendig vurdering av om kostnadene oversteg beløpsgrensen på kr 150 millioner i konsekvensutredningsforskriften.
I svarbrevet hit ga fylkesmannen uttrykk for at det kostnadsoverslaget som forelå ved opprinnelig vurdering av konsekvensutredningsplikten er avgjørende. Fylkesmannen uttalte at det i utgangspunktet ikke er relevant om det senere skulle bli fremlagt nye, høyere kostnadsoverslag. Det het i denne forbindelse at spørsmålet om konsekvensutredningsplikt i realiteten var avgjort før fylkesmannen fikk reguleringsvedtaket til klagebehandling. Til støtte for sitt syn viste fylkesmannen til konsekvensutredningsforskriftens ordlyd samt rundskriv T-2/00, og dessuten at hensynet til både tiltakshaveren og saksbehandlingen i forvaltningen tilsier at spørsmålet om konsekvensutredningsplikt avklares så tidlig som mulig.
Det er en fordel å få avklart dette spørsmålet tidlig i prosessen, særlig av hensyn til forutsigbarhet for tiltakshaveren. Likevel må det være klart at dette hensynet ikke kan begrunne en innskrenkning av fylkesmannens adgang til å prøve de faktiske forutsetningene for reguleringsvedtaket.
Så lenge det ikke er snakk om nye omstendigheter, kan jeg heller ikke se at hensynet til tiltakshaveren veier tungt. Det er tiltakshaveren som har hovedansvaret for å fremskaffe de nødvendige opplysningene som skal danne grunnlaget for vurderingen av konsekvensutredningsplikten. Da er det ikke urimelig at tiltakshaveren også bærer risikoen for at opplysningene kan være mangelfulle eller uriktige. I enkelte tilfeller vil dessuten forvaltningen mangle den nødvendige fagkunnskapen for å foreta en selvstendig vurdering av de faktiske forholdene, og vil dermed være avhengig av å kunne stole på den informasjonen som presenteres av tiltakshaveren.
En klar fordel ved å plassere denne risikoen hos tiltakshaveren, er at dette vil gi ham et incitament til å fremskaffe mest mulig korrekte og realistiske opplysninger tidlig i prosessen. Dersom klageinstansen ikke skal ha adgang til å prøve de faktiske forutsetningene, vil det i mange tilfeller innebære at tiltakshaveren vil være tjent med å presentere et urealistisk lavt overslag når konsekvensutredningsplikten skal vurderes. Dersom dette ikke kan prøves av klageinstansen, vil tiltakshaver, uten konsekvenser, kunne oppjustere dette etter at konsekvensutredningsplikt er vurdert i første instans. En slik løsning vil være klart uheldig og nærmest invitere til omgåelse av reglene om konsekvensutredningsplikt.
Forskriftens §8 legger opp til at spørsmålet om konsekvensutredningsplikt skal avklares tidlig i prosessen og at en eventuell utredning skal foreligge før planen eller søknaden sendes på høring eller legges ut til offentlig ettersyn. Ettersom en eventuell utredning vil utgjøre en viktig del av grunnlaget for planmyndighetenes arbeid, tilsier praktiske hensyn at dersom konsekvensutredning er påkrevd, bør denne foreligge tidlig i planarbeidet.
Jeg kan imidlertid ikke se at verken konsekvensutredningsforskriften eller rundskriv T-2/00 klart gir uttrykk for at klageinstansen ikke skal foreta en selvstendig vurdering av de faktiske forutsetningene for planvedtaket, herunder forutsetninger av betydning for konsekvensutredningsplikten. Hvis så var tilfellet, ville det imidlertid ikke hatt avgjørende betydning, ettersom verken rundskriv eller forskrifter til plan- og bygningsloven kan innskrenke den kompetansen fylkesmannen er tillagt i forvaltningsloven §34. Det følger av alminnelige trinnhøydeprinsipper at en slik innskrenkning eventuelt må fremgå av hjemmelsloven selv. Ordlyden i forskrift og rundskriv kan tenkes å ha betydning som tolkningsmoment i tilfeller der det er tvil om hvordan loven skal forstås. Slik tvil foreligger imidlertid ikke her.
Det er på denne bakgrunn klart at fylkesmannen har både rett og plikt til å prøve de faktiske forutsetningene for reguleringsvedtaket. Fylkesmannen må i denne forbindelse ta hensyn til at det i ettertid kan ha fremkommet opplysninger som indikerer mangler ved det faktum som lå til grunn for kommunens behandling. Jeg sikter ikke her til helt nye omstendigheter, men om en bedre belysning av de faktiske forhold som lå til grunn for kommunens vedtak. Det kan for eksempel tenkes at det opprinnelige kostnadsoverslaget inneholdt beregningsfeil eller opererte med urealistisk lave priser og derfor senere har blitt oppjustert. Dersom fylkesmannen kommer til at kommunens vedtak bygger på mangelfulle eller uriktige faktiske forutsetninger, vil dette kunne medføre at vedtaket må oppheves.
Fylkesmannen synes etter dette å ha begrenset sin kompetanse ved behandlingen av klagesaken i en grad som ikke er forenlig med forvaltningsloven §34.
1.2.2 Spørsmålet om det skal tas hensyn til nye omstendigheter
Klagerne har blant annet anført at dårlig fjellkvalitet og behov for opprydding av miljøgifter ville medføre økte kostnader og at fylkesmannen måtte ta hensyn til dette under sin behandling av klagen.
Disse omstendighetene forelå allerede da kommunen behandlet saken og er derfor ikke «nye» i egentlig forstand. I forhold til spørsmålet om fylkesmannens prøvingskompetanse, er imidlertid det sentrale at forholdene ikke var kjent under førsteinstansbehandlingen, og dermed ikke utgjorde en del av de faktiske forutsetningene for vedtaket.
På denne bakgrunn ble fylkesmannen i brev herfra bedt om å redegjøre for hvilken betydning slike omstendigheter kan ha for spørsmålet om konsekvensutredningsplikt og for en eventuell sammenheng med synet på egen kompetanse.
I svarbrevet viste fylkesmannen til at han ifølge forvaltningsloven §34 annet ledd kan ta hensyn til nye omstendigheter og uttalte: «Også her vil fylkesmannen påpeke begrensningene i fylkesmannens overprøvingsadgang mht konsekvensutredningsplikten, som avgjøres på et tidligere tidspunkt, basert på tilgjengelige opplysninger på avgjørelsestidspunktet. Fylkesmannens overprøvingskompetanse antas som hovedregel å være begrenset til prøving av saksbehandlingsfeil i planprosessen». Det ble også i denne forbindelse vist til konsekvensutredningsforskriftens ordlyd og rundskriv T-2/00. Videre ble det uttalt: «Spørsmålet om konsekvensutredningsplikt er imidlertid underlagt en egen offentlig saksbehandlingsprosess med et eget avgjørelsesorgan, noe som etter vårt syn medfører klare begrensninger i fylkesmannens overprøvelsesadgang, herunder anledningen til å ta hensyn til nye faktiske opplysninger som ikke forelå på tidspunktet for vurdering av konsekvensutredningsplikt».
Jeg deler ikke fylkesmannens syn på adgangen til å ta hensyn til nye faktiske opplysninger. Hensynet til forutsigbarhet for tiltakshaver veier riktignok tyngre når det er spørsmål om å ta hensyn til slike omstendigheter enn i tilfeller der de faktiske forutsetningene som lå til grunn for kommunens vedtak viser seg å være feil. Det vil særlig kunne oppleves som urimelig dersom de nye omstendighetene vanskelig kunne vært forutsett av tiltakshaver og han risikerer å pådra seg utgifter og forsinkelser ved at planprosessen reverseres. På den annen side vil det, blant annet på bakgrunn av tiltakshaverens interesse i å gjennomføre tiltaket, normalt være mest naturlig å la ham bære risikoen for slike omstendigheter. Alternativet vil være at risikoen legges over på miljøet og omgivelsene, ved at det, uten nærmere utredninger, iverksettes et tiltak som har et slikt omfang at det omfattes av reglene om konsekvensutredningsplikt. Dessuten vil en plassering av risikoen hos tiltakshaveren gi ham en oppfordring til å foreta grundige undersøkelser på et tidlig tidspunkt, og kan således bidra til sakens opplysning.
Det er vanskelig å se at det finnes rettskildemessig grunnlag for å se bort fra slike omstendigheter under klagebehandlingen. Ifølge forvaltningsloven §34 annet ledd kan det tas hensyn til nye omstendigheter. Ettersom formålet er å sikre at klageinstansens vedtak blir truffet på et mest mulig korrekt faktisk grunnlag, må bestemmelsen forstås slik at det ikke er adgang til å se bort fra relevante omstendigheter som foreligger på det tidspunktet vedtak skal treffes i klagesaken. Klageinstansen har som hovedregel ikke bare rett, men også plikt til å ta hensyn til slike omstendigheter.
Jeg kan heller ikke i forhold til dette spørsmålet se at forskriften eller rundskrivet gir klar anvisning på en regel som avviker fra forvaltningsloven. Som nevnt ovenfor, ville dette uansett ikke hatt avgjørende betydning, ettersom lovens regel etter alminnelige trinnhøydeprinsipper vil måtte legges til grunn dersom det foreligger motstrid.
Regelen om det skal tas hensyn til nye relevante omstendigheter i klagebehandlingen, bidrar dessuten til å realisere formålet med bestemmelsene om konsekvensutredninger. I plan- og bygningsloven §33-1 annet ledd heter det: «Formålet med bestemmelsene er at hensynet til miljø, naturressurser og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planen eller tiltaket, og når det tas stilling til om … planen eller tiltaket kan gjennomføres» (min utheving). Det følger altså av loven at hensynet til miljø, naturressurser og samfunn ikke bare skal tas i betraktning under forberedelsen av planen, men også når det tas stilling til om planen kan gjennomføres. Det er dette spørsmålet fylkesmannen som klageinstans tar endelig stilling til i klagesaken. Det ville da samsvare dårlig med konsekvensutredningsreglenes formål om fylkesmannen skulle se bort fra eventuelle omstendigheter som viser at tiltaket er av et slikt omfang at det ifølge reglene ikke kan gjennomføres uten konsekvensutredning. Det kan i denne forbindelse ikke ha noen avgjørende betydning at de aktuelle omstendighetene ikke var kjent under kommunens behandling av saken. Dersom tiltaket er av et slikt omfang at det ifølge reglene skal konsekvensutredes, må fylkesmannen ta hensyn til dette. Ellers vil ikke hensynet til miljø, naturressurser og samfunn bli ivaretatt som angitt i plan- og bygningsloven §33-1 annet ledd.
Bestemmelsene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven kapittel VII-a er basert på og gjennomfører EUs rådsdirektiv 85/337/EØF (samt senere endringsdirektiv 97/11/EF). Direktivet har dermed betydning for forståelsen av plan- og bygningslovens bestemmelser. I artikkel 2 nr. 1 heter det at «Medlemsstatene skal treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at prosjekter som sannsynligvis vil få betydelige miljøvirkninger, bl.a. på grunn av prosjektets art, dimensjoner eller plassering, underkastes et krav om utbyggingstillatelse og en vurdering med hensyn til innvirkningen før tillatelse blir gitt.» Før tillatelse blir gitt, skal det altså sikres at de aktuelle tiltakene underkastes krav om utredning. Hvis fylkesmannen skulle se bort fra at det før tillatelsen/planen er endelig stadfestet har fremkommet opplysninger som viser at tiltaket omfattes av reglene om konsekvensutredning, ville dette samsvare dårlig med direktivets krav om å sikre at tiltaket underkastes de nødvendige utredningskrav.
At klageinstansen skal ta hensyn til nye relevante omstendigheter, harmonerer også best med bestemmelsen i Grunnloven §110 b. Ifølge bestemmelsens forarbeider, Innst. S. nr. 163 (1991-92) s. 6, inneholder den en grunnlovsfesting av flere viktige miljørettslige prinsipper, herunder «integrering av miljøhensyn i beslutningsprosesser». Videre heter det at bestemmelsen «sikrer informasjonsretten i miljøspørsmål, herunder også det viktige miljørettslige prinsippet om utredning av miljøkonsekvensene ved aktuelle tiltak». I innstillingen har således komiteen understreket viktigheten av at aktuelle tiltak konsekvensutredes og uttalt at bestemmelsen innebærer en grunnlovsfesting av prinsippet om at miljøhensyn skal integreres i beslutningsprosesser. Komiteen uttalte dessuten at grunnlovsfestingen vil «være et viktig moment ved tolkningen av det regelverk som Stortinget selv har vedtatt eller gitt hjemmel for». Det harmonerer dårlig med disse uttalelsene om fylkesmannen under klagebehandling av et reguleringsvedtak skal se bort fra at tiltaket er omfattet av reglene om konsekvensutredning.
På denne bakgrunn mener jeg at fylkesmannen ikke kan la være å ta hensyn til nye omstendigheter av betydning for konsekvensutredningsplikten under sin klagebehandling av reguleringsvedtaket. Fylkesmannen har i klagesaksvedtaket lagt til grunn en uriktig oppfatning av egen kompetanse på dette punktet.
1.3 Prøving av sakens skjønnsmessige sider
Med den presiseringen som fremgår av forvaltningsloven §34 annet ledd, siste setning, skal fylkesmannen foreta en full prøving av sakens skjønnsmessige sider. Presiseringen i siste setning vil ofte ha stor betydning i reguleringssaker – særlig gjelder dette vurderinger knyttet til arealdisponering.
Den foreliggende saken gir imidlertid ikke grunn til nærmere å kommentere fylkesmannens adgang til å prøve skjønnsvurderinger. Det sentrale spørsmålet i forhold til konsekvensutredningsplikt, vil i første omgang være om tiltakets investeringskostnader overstiger kr 150 millioner. Slik dette vilkåret er utformet, gir det ikke noe rom for utøvelse av skjønn.
2. Andre forhold av betydning for spørsmålet om konsekvensutredningsplikt
I punkt 6 i foreleggelsen herfra ble fylkesmannen stilt spørsmål om enkelte forhold som kunne tenkes å ha betydning for spørsmålet om konsekvensutredningsplikt. Når det gjelder spørsmålet om kroneverdi, synes det å samsvare best med prinsippene jeg har redegjort for ovenfor at en eventuell ny beregning av kostnader i forbindelse med klagebehandlingen tar utgangspunkt i verdien på tidspunktet for den fornyede beregningen.
For øvrig tar jeg fylkesmannens svar på spørsmålene i punkt 6 til etterretning og har ikke funnet grunnlag for å rette noen avgjørende rettslige innvendinger mot dem.
3. Prøving av trafikkprognoser og beregnet behov for parkeringsplasser
I foreleggelsen herfra ble det stilt spørsmål om fylkesmannen mente at vurderinger av slike prognoser er underlagt det såkalte frie forvaltningsskjønn.
I fylkesmannens svarbrev hit het det: «Fylkesmannen fastholder at den totalvurderingen kommunen som reguleringsmyndighet på denne bakgrunnen må foreta, er en del av forvaltningens frie skjønnsutøvelse. Det er ikke vurderinger av trafikkprognoser i seg selv som er underlagt fritt skjønn, men derimot de avveininger som må gjøres og konklusjoner som må trekkes på bakgrunn av faktiske forutsetninger og tilgjengelige opplysninger på vedtakstidspunktet».
Svaret gir grunn til en viss usikkerhet om hvorvidt fylkesmannen har lagt til grunn en riktig oppfatning av egen kompetanse som klageinstans. Prognoser for fremtidig trafikk og behov for parkeringsplasser utgjør en del av vedtakets faktiske forutsetninger, selv om det kan knytte seg usikkerhet til beregningene. Bestemmelsen i forvaltningsloven §34 annet ledd, siste setning om vektlegging av hensynet til det kommunale selvstyret kommer dermed ikke til anvendelse. Det har i denne sammenheng ingen betydning at prognosene danner grunnlaget for avveininger som hører inn under det frie forvaltningsskjønn. Det er et grunnleggende prinsipp at de faktiske forutsetningene for skjønnet er gjenstand for full prøving – både av administrativt klageorgan og av domstolene. Det vil imidlertid likevel i enkelte tilfeller kunne være slik at kommunale organer er best skikket til å vurdere de faktiske forutsetningene. I så fall vil fylkesmannen kunne ta hensyn til det i sin prøving av vedtaket, men dette innebærer ingen begrensning i fylkesmannens rettslige prøvingskompetanse.
I svarbrevet het det dessuten: «Hvis spørsmålet om ÅDT-tall hadde vært avgjørende for godkjenningen av reguleringsplanen, ville fylkesmannen sannsynligvis tatt nok en runde med godkjenningsmyndighetene om dette. Da spørsmålet om trafikkprognoser kun var et underordnet moment i en helhetlig skjønnsvurdering, jf. merknadene ovenfor under pkt 7, fant fylkesmannen at det var forsvarlig å ta en avgjørelse i klagesaken uten å be de aktuelle myndighetene vurdere spørsmålet om trafikkprognoser på nytt».
Fylkesmannens begrunnelse kan her minne om et sirkelresonnement. Dersom prognosene hadde vært annerledes, kan det tenkes at de ville blitt tillagt en annen betydning. I den grad det er tvil om prognosene er riktige, kan man derfor ikke unnlate å foreta nærmere undersøkelser under henvisning til at de tvilsomme prognosene var et underordnet moment i kommunens skjønnsvurdering.
Hvorvidt det er grunn til å ta «nok en runde» om prognosene, må avgjøres med utgangspunkt i plikten etter forvaltningsloven §17 til å sørge for en tilstrekkelig opplysning av saken før vedtak treffes. Etter lovens §33 første ledd har fylkesmannen en selvstendig plikt til å sørge for slik opplysning ved sin behandling av klagesaken. Ved vurderingen av om det er nødvendig å foreta nærmere undersøkelser, vil det blant annet ha betydning hvor stor usikkerhet som knytter seg til prognosene, i hvilken grad nærmere undersøkelser kan antas å avklare usikkerheten og hvilken betydning resultatet av eventuelle undersøkelser antas å kunne få for utfallet av klagesaken.
Jeg har ikke de nødvendige forutsetningene for å mene noe om selve prognosene eller om de innvendingene som fremkommer i notatet fra Siv.ing. Rakner AS. Det sentrale er imidlertid at fylkesmannen må foreta en forsvarlig prøving av vedtakets faktiske forutsetninger i den utstrekning klagen gir grunn til det. Fylkesmannens svarbrev hit etterlater en viss tvil med hensyn til om dette er gjort.
4. Konklusjon
Som det fremgår ovenfor, mener jeg at fylkesmannen har lagt en uriktig oppfatning av egen kompetanse til grunn for sitt vedtak. Jeg er dessuten i tvil om det er foretatt en tilstrekkelig prøving av de faktiske forutsetningene for vedtaket.
Fylkesmannen bes vurdere sitt vedtak i lys av det som fremgår ovenfor. Etter det jeg har fått opplyst, er det aktuelle tiltaket allerede gjennomført. Jeg overlater derfor til fylkesmannen å vurdere i hvilken grad det har noen hensikt å ta opp saken til fornyet behandling.
Det bør dessuten presiseres at jeg med denne uttalelsen ikke har gitt uttrykk for noe standpunkt til hvorvidt tiltaket omfattes av reglene om konsekvensutredningsplikt.
Jeg ber om å bli holdt orientert om fylkesmannens videre håndtering av saken.»