Fire søkere til en 100 % fast stilling som kulturkonsulent i X kommune var formelt kvalifisert, men kommunen mente at de ikke hadde de ønskede personlige kvalifikasjonene for stillingen. De ble derfor ikke innkalt til intervju, og referanseopplysninger ble ikke innhentet.
I klage til ombudsmannen mente de fire seg forbigått, og anførte blant annet at «relevant utdanning og praksis/erfaring ikke er riktig vektlagt ved innkalling til intervju og ansettelse».
Ombudsmannen ba kommunen om å redegjøre nærmere for kvalifikasjonsvurderingen, og begrunne utvelgelsen av de søkerne som ble innkalt til intervju. Kommunen ble også bedt om å kommentere følgende påstand i klagen:
«Vår subjektive oppfatning av det som har foregått i denne saken er at ansettelsen i praksis var bestemt allerede før stillingen ble utlyst, og at det viktigste kriteriet som er lagt til grunn er vennskap/bekjentskap. Kultursjefens kulturmedarbeider er gift med den nye kulturkonsulenten.»
Kommunen svarte:
«Etter kultursjefenes vurdering skilte 4 av søkerne seg positivt ut som de best kvalifiserte til stillingen. Disse ønsket han å kalle inn til intervju. Kultursjefen hadde tatt utgangspunkt i stillingens innhold og søkernes kvalifikasjoner/praksis/erfaring. Han gjennomgikk deretter sin vurdering med personalsjefen. Noen av de lokale søkerne med høyere utdanning ønsket han ikke å kalle inn til intervju. Dette på bakgrunn av kultursjefens eller kulturenhetens kjennskap til dem og erfaring med dem fra arbeid i kommunen og i frivillig arbeid. Han vurderte deres personlige egenskaper til ikke å være tilfredsstillende og i samsvar med forventningene til kulturkonsulentstillingen. Kultursjefen begrunnet og konkretiserte innvendingene for personalsjefen angående den enkelte søkeren. Personalsjefen aksepterte kultursjefens begrunnelser og forslag til hvem som skulle innkalles til intervju. Forslaget ble så presentert for arbeidstakerorganisasjonenes representant i ansettelsesutvalget, som aksepterte utvelgelsen av kandidater til intervju.»
Om de fire klagerne hit i forhold til de som ble innkalt til intervju het det:
- Etter hovedtariffavtalens bestemmelser (og kommunens ansettelsesreglement) skal det ved tilsetting i første rekke tas hensyn til søkernes kvalifikasjoner, dvs. teoretisk og praktisk utdanning samt skikkethet for stillingen. For denne stillingen er det ikke fastsatt krav om utdanning. Som det tydelig framgår av utlysningsteksten er det i stor grad lagt vekt på personlige egenskaper (skikkethet/egnethet) for stillingen.
- I sin gjennomgang av søknadene vurderte kultursjefen de fire søkerne ikke å være blant de mest aktuelle for stillingen, i første rekke etter vurdering mot kriteriet «skikkethet for stillingen».»
Herfra ble kommunen så spurt om klagerne kunne gis innsyn i de deler av kommunens brev hit som var merket «Vurderinger: unntatt partsoffentlighet iflg. Fvl §3 og §19». Kommunen skrev da en ny utgave av brevet, der ordlyden var uendret, men der deler av avsnittet om vurderinger var unntatt partsoffentlighet. Om det som fortsatt var holdt tilbake skrev kommunen:
«Teksten i disse avsnittene anses av kommunen å være vurderinger etter Forskrift om partsoffentlighet i saker om ansettelse i den offentlige forvaltning, §3. Kommunen har søkt å trekke grense mellom det som i denne sammenheng må regnes som vurderinger og det som må betraktes som faktiske opplysninger. Beskrivelsene under «Vurderinger (unntatt partsoffentlighet iflg. Fvl §3 og §19 jfr. forskrift om partsoffentlighet i saker om tilsetting i den offentlige forvaltning §3)», kan i noen grad oppfattes som faktiske opplysninger. Vurderingene ble utarbeidet i forbindelse med utredningen av søkernes egnethet til å fylle stillingen som kulturkonsulent i henhold til utlysningsteksten. Dersom Sivilombudsmannen mener at vurderingene allikevel skal være partsoffentlige, ber vi om at disse avsnittene strykes fra brevet og ikke tas med i vurderinger av saken.»
Klagerne stilte så spørsmål om kommunens adgang til å unnta fra dem opplysninger som var fremlagt for ombudsmannen. Videre mente de at kultursjefen ikke hadde grunnlag for å si at noen av dem var godt kjent for ham, og stilte seg derfor spørrende til kommunens vurdering av deres personlige egenskaper uten at det var foretatt intervju.
Ved avslutning av saken uttalte jeg:
«1. Rettslig utgangspunkt – kvalifikasjonsprinsippet
Målet i en tilsettingssak er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering er best kvalifisert for stillingen. Utgangspunktet for vurderingen er kvalifikasjonskravene i utlysingsteksten og eventuelle lov- og avtalefestede krav. Videre vil utdanning, praksis og personlige egenskaper stå sentralt. Hovedhensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse i forhold til de oppgaver som skal løses. Beslutningen må dessuten gjøres på en måte som sikrer lik behandling og hindrer at tilsettingsorganet tar utenforliggende hensyn. En forsvarlig saksbehandling er en forutsetning for at tilsettingsvedtaket blir riktig. En ryddig saksbehandlingsprosess er også viktig for at borgerne skal ha tillit til at det ikke blir tatt utenforliggende hensyn ved tilsettingen.
Det fremgår av Hovedtariffavtalen §2 punkt 2.2 at det i første rekke skal tas hensyn til søkernes kvalifikasjoner (teoretisk og praktisk utdanning samt skikkethet for stillingen). Kvalifikasjonsprinsippet er også tatt inn i Ansettelsesreglement for X kommune punkt 7.2:
«Ved tilsetting skal det i første rekke tas hensyn til søkernes kvalifikasjoner mht. teoretisk og praktisk utdanning, samt skikkethet for stillingen.»
I utlysingsteksten har kommunen likestilt relevant høyere utdanning og praksis/erfaring. I tillegg har kommunen fremhevet betydningen av personlige egenskaper som «løsningsorientert», «gjennomføringskraft», «gode samarbeidsevner», «tar ansvar», «er strukturert og arbeider selvstendig», «er fleksibel og har evne til å takle høyt tempo i travle perioder» og «er serviceinnstilt og utadrettet».
Utlysingsteksten tilsier at søkere med relevant høyere utdanning og personer med relevant erfaring/praksis kan være kvalifisert for stillingen. Kvalifikasjonsprinsippet tilsier at søkere som både har relevant høyere utdanning og relevant erfaring/praksis i utgangspunktet står sterkere enn søkere som for eksempel bare har erfaring/praksis. Dersom det er aktuelt å tilsette en søker som bare har erfaring/praksis, er det en forutsetning at praksisen/erfaringen er svært relevant og at søkeren utmerker seg i vurderingen av skikkethet for stillingen. Det avgjørende er at kommunen tilsetter den søkeren som samlet anses best kvalifisert for stillingen.
2. Kommunens utredningsplikt etter forvaltningsloven §17 – sakens opplysning
Tilsetting i offentlig stilling er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 §2 annet ledd første punktum. De særlige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV-VI gjelder derfor i tilsettingssaker, men i lovens §3 er det gjort unntak fra reglene om begrunnelse. Det er ikke gjort unntak fra utredningsplikten i §17. Ved tilsetting har kommunen derfor plikt til å sørge for at «saken er så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes.
Jeg legger til grunn at de fire klagerne var formelt kvalifisert til stillingen som kulturkonsulent. Spørsmålet er om kommunen hadde tilstekkelig grunnlag for å vurdere «deres personlige egenskaper til ikke å være tilfredsstillende og i samsvar med forventningene til kulturkonsulentstillingen».
Etter det opplyste bygget kommunens vurdering på kultursjefens eller kulturenhetens kjennskap til de fire søkerne, samt erfaring med dem fra arbeid i kommunen og i frivillig arbeid. Videre fremgår det at kultursjefen hadde mottatt «tilbakemeldinger» om enkelte av klagerne. I kommunens redegjørelse hit er det vist til egenskaper som manglende gjennomføringsevne, samarbeidsvansker, negativ omtale av kollegaer, kritisk, mer påståelig enn konstruktiv, lite fleksibel, sterk tro på egne vurderinger og løsninger.
Klagerne har anført at kommunens kjennskap til dem er begrenset. I den anledning har de opplyst følgende:
«Når det gjelder utsagnet «godt kjent av kultursjefen» er det ingen av klagerne som kan si de kjenner kultursjefen. Det er mulig at andre personer ansatt i kulturenheten mener de kjenner én eller flere av klagerne, men å komme med så sterke utsagn om våre personlige egenskaper at vi blir stemplet som uskikket for denne stillingen mener vi er en drøy og usaklig påstand.»
Flere av klagerne fremsto som godt formelt kvalifisert til stillingen som kulturkonsulent. I en slik situasjon kreves det klare holdepunkter for å konkludere med at søkerne ikke var kvalifisert for stillingen ut fra en vurdering av deres personlige egenskaper. Etter det opplyste bygger kommunens vurderinger på kultursjefens inntrykk, som igjen bygger på «tilbakemeldinger» fra ukjente kilder. Vurderingene er ikke underbygget av faktiske opplysninger som gjør det mulig å kontrollere eller presisere holdbarheten av de relativt sterke karakteristikkene kommunen har gitt av søkernes personlige egenskaper.
Til dette kommer at den tilsatte er gift med en av kultursjefens medarbeidere. I en slik situasjon er det særlig viktig for borgernes tillit til forvaltningen at andre søkeres kvalifikasjoner undergis en betryggende behandling og vurdering. Med mindre samtlige medlemmer av tilsettingsorganet kjenner søkerne like godt, må søkerne gis anledning til å presentere seg selv i intervju og det bør innhentes eksterne referanser, jf. her også kommunens tilsettingsreglement punkt 7.2 siste punktum. Intervju og innhenting av opplysninger fra eksterne referanser er etter mitt syn nødvendig for å sikre likebehandling i tilfeller der en av søkerne er godt kjent, og der personlige egenskaper kan være avgjørende. Uten slik saksbehandling er det vanskelig å se at tilsettingssaken er tilstrekkelig opplyst. Og uten tilstrekkelig opplysning er det vanskelig å ha tillit til at kommunen har tilsatt den best kvalifiserte søkeren.
Etter mitt syn var denne saken ikke tilstrekkelig opplyst da kommunen traff avgjørelse om tilsetting av kulturkonsulent. Kommunen burde innkalt de fire klagerne til intervju og innhentet opplysninger fra eksterne referanser som ledd i vurderingen av deres personlige kvalifikasjoner for stillingen. Saksbehandlingen er egnet til å svekke tilliten til kommunens avgjørelse.
3. Overkvalifiserte søkere
I redegjørelsen hit har X kommune gitt uttrykk for sitt syn på ulike problemer og utfordringer knyttet til overkvalifiserte søkere.
Det er ikke diskvalifiserende at en søker er overkvalifisert for en stilling. I slike tilfeller stilles det særlige krav til klargjøring av stillingens innhold og sakens opplysning. Et intervju vil for eksempel være egnet til å undersøke søkerens forventinger til stillingen, herunder forventede arbeidsoppgaver og lønn.
4. Søkerens rett til å se og uttale seg om nye opplysinger under saksforberedelsen
I denne saken er det opplyst at kommunens vurdering bygget på kultursjefens eller kulturenhetens kjennskap til søkerne, og deres erfaring med dem fra arbeid i kommunen og i frivillig arbeid. Det er også opplyst at kultursjefen hadde mottatt «tilbakemeldinger» om enkelte av klagerne.
Det følger av forvaltningsloven §17 andre ledd at en søker normalt har rett til å bli kjent med og få uttale seg om opplysninger som kommunen får under saksforberedelsen. Videre følger det av forvaltningsloven §17 tredje ledd at en part også bør gjøres kjent med opplysninger av vesentlig betydning for saken. Denne partsrettigheten vil gjennomgående også være en forutsetning for at saken kan anses «så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven §17 første ledd.
Hovedregelen om at en part har rett til å få se og uttale seg om nye opplysninger under saksforberedelsen gjelder også i tilsettingssaker, men det er gjort enkelte unntak i forskrift 15. desember 2006 nr. 1456 §16 (tidligere forskrift 21. november 1980 nr. 13 om partsoffentlighet i saker om tilsetting i den offentlige forvaltning §3). Utgangspunktet er at søkeren har rett til å gjøre seg kjent med de deler av et dokument som inneholder opplysninger om parten selv – både faktiske opplysninger og vurderinger. For vurderinger er det gjort begrensninger i innsynsretten etter §16 andre punktum for vurderinger som er gjort eller gitt av:
- tilsettingsorganet eller innstillingsmyndigheten eller noen som forbereder saken for disse eller uttaler seg i egenskap av særlig rådgiver eller sakkyndig for dem,
- partens nåværende eller tidligere arbeidsgiver eller overordnet eller noen som har handlet på vegne av disse,
- partens nåværende eller tidligere oppdragsgiver eller i særlige tilfeller person som parten har hatt nær yrkesmessig kontakt med.»
Skillet mellom vurderinger og faktiske opplysninger får følgelig betydning for en søkers rett til innsyn. Sondringen er den samme som i forvaltningsloven §18, og grensen er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 79:
«Begrepet «faktiske opplysninger» som loven bruker i dag, er meget omfattende. Ikke bare har parten rett til å gjøre seg kjent med spesifikke og presise faktiske opplysninger, som f.eks. arealoppgaver, men også med opplysninger som i høy grad bygger på vurderinger. I en konsesjonssak vil parten f.eks. ha rett til å gjøre seg kjent med opplysninger om bonitet, rentabilitet og drivverdighet. Den karakteristikk som gis av en bestemt person, må reknes som faktisk opplysning i hvert fall når den bygger på konkrete hendinger, f.eks. må uttrykk som «drikkfeldig» eller «alkoholmisbruker» reknes til denne kategori.»
I denne saken er det på det rene at flere av karakteristikkene som kommunen har benyttet i sin vurdering av søkernes personlige kvalifikasjoner nødvendigvis bygger på konkrete hendelser. Kommunen har selv opplyst at det er lagt vekt på slike faktiske opplysninger ved vurderingen av klagernes skikkethet for stillingen. Det er grunn til å understreke at kommunen i ettertid ikke har adgang til å fjerne opplysningene fra saken for å unngå at klagerne får innsyn i opplysninger de har krav på å se og uttale seg om.
På denne bakgrunn ber jeg om at kommunen vurderer klagernes rett til innsyn på nytt.
5. Kommunens vurdering av klagernes kvalifikasjoner
Det er på det rene at de fire klagerne var formelt kvalifisert til stillingen som kulturkonsulent. Tilsettingsmyndighetens vurdering av deres personlige kvalifikasjoner beror på bevismessige og skjønnsmessige forhold som jeg har begrenset mulighet for å overprøve. Jeg har imidlertid anledning til å uttale meg om tilsettingsmyndighetens avgjørelse i tilfeller der det er holdepunkter for at tilsettingsorganet har lagt vekt på usaklige eller utenforliggende hensyn, eller der avgjørelsen fremstår som «klart urimelig», jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 §10 annet ledd.
Ettersom denne saken ikke var tilstrekkelig opplyst i forhold til klagerne da tilsettingen ble gjort, kan jeg ikke utelukke at tilsettingsmyndigheten har lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn. Men jeg har heller ikke grunnlag for å fastslå om det er, eller ikke er, lagt vekt på slike hensyn.
Tilsettingen er nå gjennomført, og den tilsatte har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Min undersøkelse av klagen får derfor ingen konsekvenser for den avgjørelsen tilsettingsmyndigheten har truffet.
Jeg ber likevel X kommune om å innrette behandlingen av fremtidige tilsettingssaker i tråd med lovens regler om utredningsplikt og søkeres rett til innsyn og imøtegåelse av nye opplysninger.»
Etter min uttalelse holdt kommunen to møter med klagerne og ga beklagelse offentlig og overfor klagerne personlig. Kommunen ga også klagerne økonomisk kompensasjon og dekket deres advokatutgifter. Videre ble klagerne gitt innsyn i vurderinger av dem. Rådmannen innskjerpet taushetsplikten overfor de som kunne ha blitt kjent med sakens innhold, og det ble bestemt at det skulle iverksettes opplæring for å forbedre saksbehandlingen i tilsettingssaker.
Jeg uttalte at dette var en konstruktiv og god oppfølging av min uttalelse.