X kommune lyste ut et vikariat som undervisningsinspektør ved Y ungdomsskole for undervisningsåret 2007/2008. I utlysningsteksten ble det opplyst at hovedoppgavene for undervisningsinspektøren var administrasjon av grunnskole og voksenopplæring, samt andre administrative oppgaver etter avtale med rektor. Det ble også opplyst at skolen hadde en samlet administrativ ressurs på 174 %.
A, som hadde vært tilsatt i tilsvarende vikariat undervisningsåret 2006/2007, var en av fire søkere til stillingen. Før tilsettingsvedtaket ble fattet, ble det inngitt høringsuttalelser, blant annet fra skolens rektor. Rektor, som ikke selv deltok i tilsettingsutvalget («partssammensatt utvalg»), foreslo å tilby A stillingen, med en annen søker, B, som reserve. Partssammensatt utvalg vedtok imidlertid å tilsette B, med de to øvrige søkerne som reserver. Bakgrunnen for at A verken ble tilbudt stillingen eller innstilt som reserve var at han ikke hadde formell pedagogisk kompetanse. Han oppfylte derfor ikke kravene til undervisningspersonell i ungdomsskoler etter opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 §10-1 jf. forskrift til opplæringslova 28. juni 1999 nr. 722 kapittel 14.
A brakte saken inn for ombudsmannen. Sakens dokumenter ble innhentet fra kommunen. I oversendelsesbrevet fra kommunen ble det bekreftet at A ikke var blitt tilsatt fordi han ikke hadde formell pedagogisk kompetanse. Det ble videre opplyst at rektor og undervisningsinspektør ved Y ungdomsskole til sammen hadde ansvar for seks faste undervisningstimer per uke.
Det ble besluttet å undersøke saken nærmere. I brev til kommunen ble det vist til at den benyttede utlysningsteksten ikke ga opplysninger om at det inngikk undervisning i inspektørstillingen, eller om at det krevdes formell pedagogisk kompetanse. På denne bakgrunn ble det bedt om kommunens syn på hvorvidt det hadde vært anledning til bare å ta i betraktning søkere som hadde slik formell pedagogisk kompetanse. Videre ble det spurt om kommunen hadde sett på muligheten for å omfordele arbeidsoppgaver mellom rektor og undervisningsinspektør, slik at undervisningsinspektøren kunne arbeide i 100 % administrativ stilling. Det ble også spurt om kommunen hadde sett på muligheten for at A kunne ha undervist innenfor voksenopplæringen ved skolen, og om han etter kommunens syn tilfredstilte lovbestemte krav for slik undervisning.
I svarbrevet til ombudsmannen erkjente kommunen at utlysningsteksten ikke hadde vært god nok. Kommunen fremhevet likevel at A, på bakgrunn av sitt tidligere vikariat som undervisningsinspektør, var kjent med at det inngikk undervisning i stillingen. Videre ble det opplyst at rådmannen, som hadde forberedt saken for partssammensatt utvalg, ikke hadde undersøkt om A kunne vært tilsatt i en 100 % administrativ stilling, eller om han kunne ha undervist innenfor voksenopplæringen. Det ble vist til fordelingen av oppgaver og undervisning mellom rektor og undervisningsinspektør var delegert til skolens rektor.
Vedlagt kommunens svarbrev fulgte også en uttalelse fra rektor ved ungdomsskolen. Det ble her opplyst om at rektor, på grunn av mangel på spansklærere ved skolen, trolig måtte undervise i spansk fem faste uketimer undervisningsåret 2007/2008. Videre fremgikk det at skolen blant annet hadde hatt behov for inntil seks uketimer med undervisning innenfor voksenopplæringen det aktuelle skoleåret, og at dette var timer som det kunne vært aktuelt å legge til undervisningsinspektøren.
I et nytt brev til kommunen ble det blant annet bedt om kommunens syn på hvorvidt A, sammen med skolens daværende rektor, ville ha tilfredsstilt de krav som opplæringslova §9-1 stiller med hensyn til en skoles ledelse. Dette ble besvart bekreftende fra kommunens side. Av korrespondansen med kommunen fremkom det også at kommunen ikke hadde hatt noe å utsette på A det året han allerede hadde vikariert i stillingen som undervisningsinspektør.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Forholdet mellom opplæringslova §§9-1 og 10-1
Før jeg går inn på den konkrete saken om tilsettingen ved Y ungdomsskole, finner jeg det hensiktmessig å komme med noen generelle bemerkninger om opplæringslovas bestemmelser om tilsettinger innenfor skoleverket.
Det følger av opplæringslova §10-1 at:
«Den som skal tilsetjast i undervisningsstilling i grunnskolen og i den vidaregåande skolen, skal ha relevant fagleg og pedagogisk kompetanse. Departementet gir nærmare forskrifter om krav til utdanning og praksis for den som skal tilsetjast i undervisningsstillingar på ulike årssteg og i ulike skoleslag.»
De nærmere kompetansekravene til undervisningspersonell er fastsatt i opplæringsforskrifta kapittel 14. Etter forskriftens §14-1 første ledd kreves det som hovedregel «pedagogisk bakgrunn i samsvar med rammeplanane for lærarutdanningane med forskrifter» eller «tilsvarande pedagogisk kompetanse». For undervisningspersonell innenfor voksenopplæringen åpner imidlertid §14-1 annet ledd for at det også kan tilsettes personer som ikke oppfyller vilkårene i første ledd, forutsatt at «vedkommande har vesentleg erfaring med opplæring av vaksne og er eigna til undervisning av vaksne».
De lovbestemte kravene etter opplæringslova §10-1 jf. opplæringsforskrifta er i utgangspunktet absolutte. Opplæringslova §10-6 åpner kun for midlertidig tilsetting av personer som ikke oppfyller de lovbestemte kravene dersom heller ingen av de andre søkerne oppfyller kravene.
Opplæringslova §10-1 gjelder tilsettinger i undervisningsstillinger. Tilsetting i inspektørstillinger, som utgjør en del av skolens ledelse, reguleres i utgangspunktet av opplæringslova §9-1 første ledd:
«Kvar skole skal ha ei forsvarleg fagleg, pedagogisk og administrativ leiing.»
Kravet i §9-1 første ledd knytter seg til skolens samlede ledelse. Det er ikke noe krav om at den enkelte person i ledelsen skal ha formell undervisningskompetanse, undervisningserfaring mv. Skal en person i ledelsen også undervise, følger det imidlertid av §10-1 at vedkommende av denne grunn må oppfylle de krav til formell pedagogisk kompetanse mv. som gjelder for slik undervisning. Det vises i denne sammenheng til Helgeland, Opplæringslova, kommentarutgave (2.utg. 2006), s. 245 flg.
Konsekvensen av at en inspektørstilling kombineres med undervisning, blir med andre ord at søkere som isolert sett er kvalifiserte for det administrative arbeidet som inspektør, likevel ikke kan tilsettes fordi de ikke oppfyller kravene etter opplæringslova §10-1. Forvaltningen har likevel anledning til å kombinere stillingsfunksjoner på denne måten. Særlig vil dette kunne være aktuelt i tilfeller hvor skolens administrative ressurs ikke i seg selv er tilstrekkelig til å tilby inspektører eller andre administrativt tilsatte fulltidsstillinger.
For søkere som oppfyller de lovbestemte kravene som gjelder for en stilling som omfattes av opplæringslova, følger det av lovens §10-5 at den best kvalifiserte søkeren skal tilsettes. Dette er en kodifisering av det alminnelige kvalifikasjonsprinsippet som gjelder ved tilsettinger i den offentlige forvaltningen.
2. Utlysningen av vikariatet som undervisningsinspektør for skoleåret 2007/2008
Målet i en tilsettingsprosess er å finne frem til den kandidaten som er best egnet for stillingen. Utlysningsteksten er et ledd i dette arbeidet, og må følgelig gi en dekkende beskrivelse av stillingen som utlyses, og av hva slags kompetanse som vil bli særlig vektlagt ved vurderingen av søkernes kvalifikasjoner. Tilsettingsmyndighetene vil i stor grad være bundet av den utlysningsteksten som faktisk er blitt benyttet, ved at det ved vurderingen av søkernes kvalifikasjoner først og fremst skal legges vekt på forhold som fremgår av denne teksten. Finner tilsettingsmyndigheten at den benyttede teksten er mangelfull, for eksempel ved at den ikke angir alle sentrale krav til søkerne, må stillingen som hovedregel lyses ut på nytt med endret utlysningstekst. Det vises i denne sammenheng til Jakhelln, Oversikt over arbeidsretten (4. utg. 2006), s. 207 flg.
Som tidligere nevnt inneholdt utlysningsteksten for vikariatet som undervisningsinspektør ved Y ungdomsskole ingen opplysninger om at det var lagt undervisning til stillingen. Riktignok ble det opplyst om at skolen hadde en samlet administrativ ressurs på 174 %, men det ble ikke opplyst at inspektørsstillingen inneholdt mindre enn 100 % administrasjon.
Utlysningsteksten som ble benyttet fremstår således som klart mangelfull. Dersom partssammensatt utvalg bare ville vurdere søkere som også var kvalifisert til å undervise, skulle derfor stillingen vært utlyst på nytt med en utlysningstekst hvor dette kom klart frem. At slik ny utlysning ikke ble gjennomført, samtidig som A ikke ble tatt i betraktning fordi han ikke hadde formell pedagogisk kompetanse, må derfor anses som en saksbehandlingsfeil.
For ordens skyld bemerkes det at en mangelfull utlysningstekst selvsagt ikke gir tilsettingsmyndigheten anledning til å fatte et tilsettingsvedtak som er i strid med lovfestede kompetansekrav. Ettersom øvrige søkere til vikariatet som undervisningsinspektør oppfylte de lovfestede kompetansekravene etter opplæringslova mv., ville det ved en eventuell tilsetting av A ikke vært rettslig adgang til å sette ham til undervisning som etter loven forutsetter formell pedagogisk kompetanse.
3. Tilsettingsmyndighetens utredning av saken
Tilsettinger i forvaltningen er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven 10. februar 1967, jf. lovens §2 annet ledd. Av §17 følger det at et forvaltningsorgan som fatter vedtak i en tilsettingssak, har et selvstendig ansvar for å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før tilsettingsvedtaket fattes. Utredningsplikten innebærer etter omstendighetene også en plikt for forvaltningsorganet til å innhente opplysninger gjennom egne undersøkelser. Hvor langt undersøkelsesplikten går, vil bero på en avveining mellom sakens viktighet og velferdsmessige betydning for partene, og hensynet til en rask saksbehandling og forsvarlig bruk av ressurser. Det vises til Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (8.utg. 2006), s. 249 flg. og mine uttalelser inntatt i årsmeldingene for henholdsvis 1997 på side 97 (Somb-1997-17) og 2006 på side 158 (Somb-2006-39).
Som det fremgår av uttalelsen fra rektor ved Y ungdomsskole 12. september 2007, var det på tilsetningstidspunktet en reell mulighet for at fem av de til sammen seks undervisningstimene som ledelsen skulle dele, ville falle på rektor. Videre fremgår det at det kunne bli aktuelt å benytte inntil seks timer av ledelsens undervisningskapasitet innenfor voksenopplæringen (VO). På bakgrunn av de opplysningene X kommune har gitt, må det legges til grunn at partssammensatt utvalg ikke hadde kjennskap til noen av disse omstendighetene da vedtaket i tilsettingssaken ble fattet, og at det heller ikke ble foretatt noen vurdering av om A kunne anses kvalifisert for undervisning innenfor voksenopplæringen.
Kommunen har i sine brev hit vist til at Y ungdomsskole ikke hadde gitt tilsettingsmyndigheten informasjon om at det kunne være aktuelt å benytte undervisningsinspektør i en 100 % stilling, eller til undervisning innen voksenopplæring. Til dette bemerkes at partssammensatt utvalg, som var den beslutningsdyktige instansen, etter forvaltningsloven §17 hadde et selvstendig ansvar for å påse at saken var tilstrekkelig opplyst før utvalget fattet vedtak. Sett hen til at utlysningsteksten ikke oppstilte krav om formell pedagogisk kompetanse, at Y ungdomsskole også hadde ansvar for voksenopplæring, og at rektor ved Y ungdomsskole hadde foreslått å tilsette A, burde tilsettingsmyndigheten ha undersøkt nærmere hvorvidt det ville være praktisk mulig å tilsette A uten å komme i strid med kompetansekravene etter opplæringslova.
Det fremstår på denne bakgrunn som et brudd på utredningsplikten at kommunen ikke har undersøkt om det var mulig at A kunne arbeide i rent administrativ stilling, eventuelt undervise innenfor voksenopplæringen.
—
Konklusjon:
Det foreligger saksbehandlingsfeil fra kommunens side. For det første er det benyttet en utlysningstekst som er mangelfull, ettersom det ikke er gitt opplysninger om at det kunne inngå undervisning i stillingen. For det andre fremstår utredningen av saken mangelfull, ved at A ble avskrevet som ukvalifisert uten at det var undersøkt om det ville være mulig å tilsette ham uten å komme i strid med opplæringslovens bestemmelser.
Slik saken er opplyst, har jeg ikke tilstrekkelig grunnlag for å uttale meg om hvorvidt A kunne anses kvalifisert for undervisning innenfor voksenopplæringen, og om det praktisk sett ville latt seg gjøre å tilsette ham uten å komme i strid med lovbestemte kvalifikasjonskrav. Jeg presiserer også at jeg ikke har tatt stilling til om A måtte anses bedre kvalifisert enn søkeren som ble tilsatt i vikariatet som undervisningsinspektør. Denne søkeren har heller ikke vært part i saken for ombudsmannen, og behandlingen av saken her har ingen konsekvenser for vedkommendes rettsstilling.
Jeg ber kommunen merke seg mine innvendinger mot saksbehandlingen, og innrette saksbehandlingen i fremtidige tilsettingssaker i tråd med dette.»