Gjennom et oppslag i Helgelands Blad ble ombudsmannen oppmerksom på at et budsjettmøte i formannskapet i Nesna kommune ble holdt for lukkede dører. Det ble funnet grunn til å be kommunen om en nærmere redegjørelse for det rettslige grunnlaget for lukkingen av dørene. Blant annet ble det bedt opplyst hvilket alternativ i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) §31 som lå til grunn for lukkingen, og om formannskapet selv traff avgjørelse om dette eller om kommunestyret hadde truffet vedtak i medhold av kommuneloven §31 nr. 5. Kommunen ble også bedt om å gjøre rede for sin praksis om lukkede dører i slike forberedende møter.
Kommunen svarte at møtet i formannskapet var et forberedende møte som «i realiteten [var] et «arbeidsutvalg» med formål å utarbeide et første framlegg til helhetlig budsjett i balanse, for deretter å sende det ut på høring». Videre var begrunnelsen for å holde slike møter for lukkede dører først og fremst at kommunen er liten og at diskusjoner om kostnadskutt «lett [kan]kobles opp mot personer, for eksempel hvem som kan eller må gå fra sin stilling i kjølvannet av kostnadskutt». Det ble videre fremholdt at et «åpent arbeidsmøte ville ført til mindre åpen diskusjon, noe som kan svekke grunnlaget for å komme frem til gode løsninger».
Kommunen ble bedt om å redegjøre nærmere for det rettslige grunnlaget for beslutningen om å lukke møtet i formannskapet, og saksdokumentene i forbindelse med beslutningen ble bedt oversendt hit. Som svar på ombudsmannens henvendelse oversendte kommunen «Reglement for folkevalgte organer i Nesna kommune». Av svaret fremgikk det at Nesna kommunestyre i 2004 hadde vedtatt at formannskapets forberedelse av saker som gjelder økonomiplan og årsbudsjett skulle holdes for lukkede dører, jf. kommuneloven §31 nr. 5. Etter anmodning herfra oversendte kommunen sakspapirene til dette kommunestyrevedtaket.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Det følger av kommuneloven §31 nr. 1 at «møter i folkevalgte organer skal holdes for åpne dører hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter denne paragraf».
Møteoffentlighet er utslag av et grunnleggende demokratisk prinsipp. Kommunelovens hovedregel om åpne dører er uttrykk for betydningen av å gi allmennheten innsyn i forhandlingene og debattene i folkevalgte organer. Det er nødvendig for at borgerne skal få innsyn i, kunnskap om, og forståelse for hvordan det offentlige styrer. Det bidrar også til å gi de vedtak som treffes legitimitet og det styrker borgernes tillit til de politiske beslutninger som tas. Det alminnelige utgangspunktet er derfor at møter i folkevalgte organer skal holdes for åpne dører, og at det kreves særskilt hjemmel, særskilt avgjørelse og særskilt begrunnelse hvis det skal gjøres unntak. Kommuneloven §31 nr. 3-6 gir adgang til å beslutte unntak fra lovens hovedregel når visse hensyn gjør seg gjeldende. I denne saken er avgjørelsen om lukkede dører begrunnet med henvisning til unntaket i §31 nr. 5, der det fremgår at:
«Kommunestyret og fylkestinget selv kan også ellers, når det er nødvendig på grunn av et bestemt angitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype, bestemme at møtene i andre organer eller i visse sakstyper i andre organer skal holdes for lukkede dører, når organet ikke selv skal treffe vedtak i saken.»
Nesna kommunestyre vedtok 16. august 2004 «Reglement for folkevalgte organer i Nesna kommune». I punkt E, «Spesielle bestemmelser», står det følgende:
«Formannskapets forberedelse av saker som gjelder økonomiplan etter Kl. §44 og årsbudsjett etter Kl. §45, holdes for lukkede dører, jf. Kl. §31 nr. 5.»
Reglementet gir ingen nærmere begrunnelse for det generelle vedtaket om å lukke dørene i alle saker som gjelder formannskapets behandling av økonomiplan og årsbudsjett. Heller ikke i de tilsendte saksdokumentene kan jeg se at kommunen forut for vedtakelsen av bestemmelsen har gitt noen nærmere begrunnelse. I kommunens redegjørelse hit 13. desember 2006 er lukkingen av dørene begrunnet i bl.a. hensynet til kommunens ansatte, som ellers ville kunne bli kjent med forslag om kutt i stillinger m.v. gjennom media før de selv var direkte orientert om dette.
Kommuneloven §31 nr. 5 ble endret ved lov nr. 8/1997. Tidligere kunne kommunestyret bestemme at møtene i andre organer eller i visse sakstyper i andre organer skulle holdes for lukkede dører av hensyn til «den interne saksbehandling». For å få frem at det ikke var nok med en generell henvisning til «den interne saksbehandling», og for å få frem at et vedtak om lukkede dører må vurderes konkret, ble det foreslått en presisering av ordlyden i bestemmelsen. Det følger av lovbehandlingen i Stortinget at det var et behov for å stramme inn kommunenes tendens til automatisk å bestemme at møter i organer uten avgjørelsesmyndighet skulle holdes for lukkede dører.
Lovteksten krever nå uttrykkelig at vedtak om lukking av dørene må være «nødvendig på grunn av et bestemt angitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype». En bestemmelse om lukking av dørene må med andre ord være konkret begrunnet og skal ikke skje automatisk i tilfeller der et kommunalt organ bare skal uttale seg i saken, se nærmere Ot.prp. nr. 58 (1995-1996) side 32. Det må også kreves at kommunestyret har vurdert spørsmålet nøye, og at hensynene for åpenhet om de sakstyper som behandles er tillagt vekt. Kommunestyret står i utgangspunktet fritt til å vurdere når det er «nødvendig» å lukke dørene etter kommuneloven §31 nr. 5. Men denne friheten begrenses av fylkesmennenes, og ombudsmannens, kontroll med at begrunnelsen for å lukke dørene ligger innenfor lovens rammer.
Det er vanskelig å angi presist og uttømmende hvilke sakstyper som kan gjøre det «nødvendig» å lukke dørene. I Overå/Bernt, Kommuneloven med kommentarer, 4. utgave 2006, står det blant annet følgende om dette:
«Det må dreie seg om spesifikke innholdsmessige særtrekk ved den aktuelle sakstypen som medfører at den står i en særstilling med hensyn til behovet for slik skjerming av diskusjonen i organet. Budsjett- og økonomiplansaker kan neppe anses som en slik spesiell sakstype slik loven lyder i dag. Tvert imot var det nettopp tendensen til å lukke dørene i disse sakene som var en hoveddrivkraft bak innstramningen i reglene ved lov 10.03.1997 nr. 8.»
Hovedregelen om åpne møter i kommuneloven §31 nr. 1 og hensynene bak møteoffentlighetsprinsippet tilsier at møter i folkevalgte organer ikke skal lukkes i større utstrekning enn det er grunnlag for. Formålet med reglene om møteoffentlighet må tillegges vekt ved vurderingen av om det er «nødvendig» å lukke dørene etter kommuneloven §31 nr. 5 i hvert enkelt tilfelle. Generelt innebærer møteoffentlighetsprinsippet at kommunestyrene må vise varsomhet med å treffe alminnelige bestemmelser om lukking av dørene, særlig i møter der det behandles saker eller sakstyper som har offentlig interesse.
Bestemmelsen i punkt E i Nesna kommunes reglement omfatter samtlige forberedende formannskapsmøter om årsbudsjett og økonomiplaner. Bestemmelsen i reglementet er utformet helt generelt, og vil komme til anvendelse uavhengig av om karakteren av sakene endres fra år til år. Reglementsbestemmelsen vil gjelde inntil reglementet eventuelt endres, og anvendelsen av bestemmelsen er dermed ubegrenset i tid. Jeg har merket meg de personalpolitiske hensyn kommunen har vist til i redegjørelsen hit. Det er imidlertid ikke fremlagt dokumenter for ombudsmannen som kan vise hvilke konkrete vurderinger kommunestyret gjorde i forkant av vedtakelsen av reglementsbestemmelsen. Det er heller ikke redegjort nærmere for hvilke avveininger kommunestyret gjorde om forholdet mellom behovet for en åpen behandling av saker som vedrører budsjett og økonomiplaner, og de personalpolitiske hensynene som kommunen nevner i brevet hit. Saker om budsjett og økonomiplaner må anses å være av stor betydning for innbyggerne i kommunen, og behovet for demokratisk kontroll og påvirkning må anses å være særlig stort på dette området. Et vedtak om å lukke dørene i formannskapets behandling av alle slike saker må kreve en nærmere avveining av de ulike hensynene som gjør seg gjeldende. En så vidtrekkende reglementsbestemmelse om lukking av dørene samsvarer ikke med de formål som ligger til grunn for lovens møteoffentlighetprinsipp.
Slik saken er opplyst og etter gjennomgangen av sakens rettslige sider, knytter det seg begrunnet tvil til forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven §10 annet ledd. Jeg ber derfor Nesna kommunestyre vurdere nødvendigheten og i tilfelle rekkevidden av å ha en generell, reglementsfestet bestemmelse om å lukke dørene i alle møter der formannskapet forbereder saker som gjelder økonomiplan og årsbudsjett. I denne sammenheng bes kommunen spesielt merke seg de krav til begrunnelse som gjelder når det er tale om å treffe vedtak etter kommuneloven §31 nr. 5.
Jeg ber om å bli holdt orientert om hva kommunen foretar seg i saken.»