Etter at Riksrevisjonen hadde utarbeidet en rapport om Entra Eiendom AS, ble Nærings- og handelsdepartementet (NHD) bedt om å gi sine kommentarer til rapporten. Det første brevet (dokument 27) ble oversendt til Riksrevisjonen 13. oktober 2006. Etter oversendelsen foretok Riksrevisjonen endringer i rapporten som medførte at NHD sendte en ny versjon av sine merknader, kalt «endelige merknader» (dokument 31). I oversendelsesbrevet ble det påpekt at dokument 31 skulle erstatte dokument 27. Det er opplyst at Riksrevisjonen kun forholdt seg til departementets kommentarer i dokument 31 i den videre behandlingen av saken.
A ba 14. november 2006 om innsyn i dokumentene 27 og 31 hos Nærings- og handelsdepartementet. Innsynsbegjæringen ble avslått med hjemmel i henholdsvis offentlighetsloven §5 første ledd for dokument 27 og §4 annet ledd jf. lov om Riksrevisjonen §18 for dokument 31. A påklaget avslaget 15. november 2006. I brev 19. april 2007 opplyste departementet at det ble gitt innsyn i dokument 31 ettersom saken var lagt frem for Stortinget og sperrefristen etter offentlighetsloven §4 annet ledd var opphevet. Dette skjedde 22. november 2006. Avslaget for dokument 27 ble opprettholdt under henvisning til at dokumentet var «trukket tilbake» og «erstattet» av dokument 31. Etter departementets syn var dokument 27 «å betrakte som et internt dokument som derfor unntas fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven §5 første ledd». Departementet beklaget sen saksbehandling av saken.
Ved brev 22. april 2007 brakte A saken inn for ombudsmannen, og ba om ombudsmannens uttalelse om departementets saksbehandlingsrutiner. Han anførte at departementet umiddelbart skulle varslet ham da sperrefristen for dokumentet ble opphevet. Videre påpekte han at dokument 27 ikke kunne betraktes som et dokument for departementets «interne saksforberedelse» all den tid dokumentet var sendt til Riksrevisjonen.
Ombudsmannen innhentet saksdokumenter fra NHD, og i brev herfra ble departementet bedt om å redegjøre for saksbehandlingstiden i klagerunden, sammenholdt med offentlighetslovens krav om at behandlingen av innsynsbegjæringer og klager på avslag, skal skje «uten ugrunnet opphold» jf. offentlighetsloven §9 første og tredje ledd. Departementet ble også bedt om å redegjøre for rutinene for behandling av klager i innsynssaker og for normal saksbehandlingstid i slike saker. Videre ble det bedt om en redegjørelse for om det foreligger plikt til å varsle den som har bedt om innsyn i et dokument når sperrefristen etter offentlighetsloven §4 oppheves. Endelig ble departementet bedt om å gi en nærmere begrunnelse for at dokument 27 var et internt dokument etter offentlighetsloven §5 første ledd.
I redegjørelsen til ombudsmannen beklaget departementet den lange saksbehandlingen og fremholdt at behandlingen av saken ikke hadde vært i samsvar med «forvaltningsloven og offentlighetslovens krav om å behandle saker uten ugrunnet opphold.» Det ble vist til «omorganisering, permisjon og at saksbehandler sluttet» som samvirkende årsaker til den lange saksbehandlingstiden. Departementet opplyste at saken først ble tatt opp igjen etter en restansegjennomgang i april 2007 og at klager i innsynssaker «behandles av Regelverksseksjonen i Avdeling for skipsfart og regelverk. Klagene blir fordelt til saksbehandler, som ber om en ny vurdering av saken fra vedkommende fagavdeling, før enten klagen tas til følge helt eller delvis, eller kgl. res. utarbeides for behandling i statsråd». Målet for behandlingstiden for klager i innsynssaker ble opplyst å være 4 uker. Videre opplyste departementet at det ikke hadde rutiner for å varsle en person som har bedt om innsyn når sperrefristen for dokumentet blir opphevet, men at dette nå ville bli vurdert.
Når det gjaldt spørsmålet om innsyn i dokument 27, fremholdt departementet blant annet følgende:
«i en sak som denne hvor det foretas en omfattende gjennomgang av et selskap vil det være en risiko for at det kan dukke opp forhold underveis i prosessen som endrer saksfremstillingen. Etter departementets vurdering vil det være både naturlig og riktig å trekke en tidligere uttalelse i saken og erstatte den med en uttalelse som forholder seg til den riktige fremstillingen uten at dokumentet som er basert på feil forutsetninger tas med som en del av den endelige saksfremstillingen. En naturlig forståelse må da være, etter departementets syn, at dokumentet i stedet anses som en del av den interne saksforberedelsen slik at unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven §5 første ledd kan anvendes.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Saksbehandlingen
a) Saksbehandlingstiden
Det følger av offentlighetsloven §9 første ledd at begjæringer om innsyn i forvaltningens dokumenter skal avgjøres «uten ugrunnet opphold». I særskilte meldinger til Stortinget og i flere uttalelser har ombudsmannen lagt til grunn at de fleste begjæringer bør «kunne avgjøres samme dag eller i alle fall i løpet av 1-3 virkedager, dersom det ikke skulle foreligge spesielle praktiske vanskeligheter». Se ombudsmannens årsmelding for 2005 side 102. (Somb-2005-14).
Kravet til å avgjøre en innsynsbegjæring «uten ugrunnet opphold» gjelder også for klageinstansen, jf. offentlighetsloven §9 tredje ledd tredje punktum. Offentlighetsloven inneholder ikke konkrete krav til hvor raskt førsteinstansen må forberede klagesaken. Hensynet til innsynsreglenes effektivitet og formålet bak offentlighetsprinsippet tilsier imidlertid at saksbehandlingen i forbindelse med forberedende klagebehandling også skjer «uten ugrunnet opphold». Det vil si at et eventuelt tidsmessig opphold må ha en saklig grunn.
I denne saken tok det fem måneder fra klagen på avslaget på innsynsbegjæringen ble mottatt av departementet til departementet hadde foretatt en fornyet vurdering av saken. Så lang saksbehandlingstid er ikke tilfredsstillende, og innebærer et klart brudd på lovens krav om at saksbehandlingen skal skje «uten ugrunnet opphold». Departementet har beklaget saksbehandlingstiden, og denne beklagelsen er på sin plass. Det er opplyst at saken ble liggende ubehandlet som følge av flere uheldige omstendigheter, og at den ble tatt opp til behandling etter en restansegjennomgang i april 2007. Saken viser at det er viktig å ha rutiner for å kontrollere at saker følges opp. Jeg finner det imidlertid ikke tilfredsstillende at det tok over 4 måneder før kontrollrutinene avdekket manglende oppfølging av saken.
Departementet har videre gjort rede for sin praksis ved behandling av klager i innsynssaker, og det er opplyst at den interne målsetning er at klagene skal være klare for eventuell statsrådsbehandling innen fire uker. Som utgangspunkt anser jeg at målsettingen om fire ukers saksbehandlingstid for å vurdere en innsynsbegjæring på nytt, ikke er god nok. Særlig i saker som ikke byr på spesielt vanskelige avveininger, bør saksbehandlingen kunne skje raskere enn fire uker. Jeg har forståelse for at vedkommende fagavdeling må bli hørt i forbindelse med den fornyede vurderingen av innsynsspørsmålet, men det er viktig at disse sakene gis høy prioritet slik at innsynsreglene kan bli effektive.
Departementet bes om å gjennomgå sine rutiner, både når det gjelder restansekontroll og behandlingsmåten for klager i saker om dokumentinnsyn.
b) Saksbehandlingen i saker som er underlagt sperrefrist etter §4 annet ledd
Offentlighetsloven §4 annet ledd ble vedtatt i forbindelse med lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen. Bestemmelsen lyder:
«For dokumenter som er utarbeidet av eller til Riksrevisjonen i saker som den vurderer å legge frem for Stortinget som ledd i den konstitusjonelle kontroll, gjelder offentlighet først når saken er mottatt i Stortinget eller Riksrevisjonen har varslet vedkommende forvaltningsorgan om at saken er ferdigbehandlet, jf. lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen §18 annet ledd».
I denne saken ble begjæringen om dokumentinnsyn fremsatt 14. november 2006, og avslått dagen etter. Avslaget for et av dokumentene var hjemlet i offentlighetsloven §4 annet ledd. Sperrefristen ble opphevet 22. november 2006, men klageren ble først gjort kjent med dette i forbindelse med klagebehandlingen av saken 19. april 2007.
Spørsmålet er om departementet på eget initiativ skulle foretatt en ny vurdering av innsynsbegjæringen da sperrefristen etter §4 annet ledd ble opphevet.
Et avslag på dokumentinnsyn med hjemmel i offentlighetsloven §4 annet ledd, må etter mitt syn betraktes som et midlertidig og foreløpig avslag, der saksbehandlingen i innsynssaken ikke kan betraktes som endelig avsluttet. Når sperrefristen utløper, vil utgangspunktet være at det aktuelle dokumentet blir offentlig, med mindre andre unntaksbestemmelser kommer til anvendelse. Dette må ha den konsekvens at forvaltningsorganet av eget tiltak må foreta en ny vurdering av de innsynsbegjæringene som er fremsatt for dokumenter som har vært underlagt sperrefrist. I dette tilfellet burde det vært foretatt en slik ny vurdering av As innsynsbegjæring kort tid etter 22. november 2006.
Departementet har opplyst at det vil vurdere nye rutiner på dette området, og jeg ber om å bli holdt oppdatert om arbeidet.
2. Spørsmålet om dokument 27 kan anses som et internt dokument
Offentlighetslovens hovedregel er at «forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller medhold av lov» jf. §2 første ledd. Da dokument 27 ble sendt fra NHD til Riksrevisjonen 13. oktober 2006, hadde dokumentet en påtegning om utsatt offentlighet jf. offentlighetsloven §4 annet ledd. Da A ba om innsyn i dokumentet 14. november 2006, ble imidlertid begjæringen avslått med hjemmel i offentlighetsloven §5 første ledd. Etter denne bestemmelsen kan et dokument som departementet har utarbeidet for sin interne saksforberedelse, unntas fra offentlighet.
Departementet har anført at fordi dokument 27 senere ble «erstattet» med dokument 31, må «dokumentet i stedet anses som en del av den interne saksforberedelsen slik at unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven §5 første ledd kan anvendes».
Jeg kan vanskelig se at dokument 27 kan betraktes som et dokument for departementets «interne saksforberedelse». Dokumentet ble utarbeidet som departementets endelige kommentarer til Riksrevisjonens rapport om Entra Eiendom, og ble oversendt til Riksrevisjonen. Det er et grunnvilkår for at et dokument skal kunne anses som et «internt dokument», at formålet med dokumentet da det ble utarbeidet, var at det skulle inngå i organets egen saksforberedelse. Et dokument som er utarbeidet for å inngå i et annet organs saksforberedelse kan bare betraktes som et internt dokument der vilkårene i annet ledd kommer til anvendelse. Det er ikke tilfellet her. Departementet har vist til at dokumentet ble «trukket tilbake» og erstattet av et annet. Det er vanskelig å se at det opprinnelige dokumentet av denne grunn ble et internt dokument som kunne unntas med hjemmel i offentlighetsloven §5 første ledd. Den omstendighet at NHD utarbeidet en ny versjon av sine kommentarer til Riksrevisjonens rapport, som «erstattet» dokument 27, kan ikke medføre at dokument 27 går fra å være et dokument utarbeidet og oversendt Riksrevisjonen for å inngå i dets saksforberedelse, til å bli et «internt dokument» utarbeidet for departementets «interne saksforberedelse».
Jeg kan etter dette vanskelig se at dokument 27 kan unntas fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven §5 første ledd. På denne bakgrunn ber jeg om at Nærings- og handelsdepartementet vurderer innsynsspørsmålet på nytt, og orienterer meg om utfallet av den nye behandlingen.»
Etter en fornyet vurdering kom departementet til at innsyn i dokumentet kunne gis.